国家发展和改革委员会副主任　陈德铭

    《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》颁布实施两周年了。两年来，《若干意见》贯彻落实工作取得积极成效，我国煤炭工业发展出现了新的可喜变化。适应新时期新形势的要求，深入贯彻落实《若干意见》，加快新型煤炭工业体系建设步伐，对促进煤炭工业全面协调可持续发展，保障国民经济又好又快发展具有重大而深远的意义。

    一、贯彻落实《若干意见》取得积极成效      

    党中央、国务院对落实《若干意见》，促进煤炭工业健康发展高度重视。国务院第133次常务会议专门研究部署煤炭工业可持续发展试点工作。曾培炎副总理主持召开全国煤炭工作座谈会，听取各方面对煤炭工业建设、发展和改革方面的意见和建议，部署《若干意见》贯彻落实工作。《若干意见》发布后，国务院有关部门认真组织学习，把握文件精神，落实相关工作；各级地方政府根据《若干意见》的总体部署，结合实际，及时下发了贯彻落实意见；煤炭企事业单位采取多种形式，广泛深入开展学习活动，制定实施方案，把各项工作向纵深推进，坚持走资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少的可持续发展道路，可以说，贯彻落实《若干意见》已取得阶段性成果。

    (一)行业管理机构得到加强。国务院充实完善了国家发展改革委、安全监管总局和煤矿安监局职能，明确了相关部门的职责，煤炭行业管理机制更趋协调。煤矿瓦斯防治部际协调领导小组统筹协调，充分发挥各部门的优势，使煤矿瓦斯防治工作取得新的进展。2006年，煤矿瓦斯事故起数和死亡人数分别下降21%和39%。山西、辽宁、吉林、黑龙江、河南、陕西等省建立健全了煤炭行业管理机构，管理职能逐步理顺，管理力量进一步增强。部分省区市还充实了地、县级煤炭管理机构。

    (二)资源开发监管力度加大。划定和公告了45个煤炭国家规划矿区，加强了矿区管理。煤炭行业和矿产资源管理部门相互配合，完善资源管理与生产开发管理制度，规范了煤炭规划与矿业权设置程序。中央和地方启动了地质勘查基金(周转金)，加大煤炭资源勘查力度，开展了矿产普查和必要的详查。制定和实施了《煤炭工业发展“十一五”规划》和《煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十一五”规划》，规范煤炭建设项目管理，促进煤炭、煤层气资源合理开发。在山西等8省区开展了深化煤炭资源有偿使用制度改革试点，促进了产煤地区经济和社会协调发展。同时，还开展全国煤炭资源回采率专项检查，遏制了部分地区破坏、浪费煤炭资源的势头。

    (三)煤炭供应体系更加完善。编制和实施了13个大型煤炭基地建设规划，有序建设现代化煤矿，大中型煤矿产量比重提升，一批稳定的煤炭供应基地快速形成。神华、中煤、大同等一批产销量过亿吨的大型煤炭企业集团不断壮大，山西、陕西、黑龙江、四川、重庆、江西等省市组建了区域性大型煤炭企业集团，产业集中度提高，煤炭供应保障能力增强。2006年，全国原煤产量和商品煤销量都突破23亿吨。内蒙古、河南、陕西、云南等省区煤炭企业与冶金、化工、电力、交通运输企业联合、重组，煤炭供应格局发生新变化，产需衔接更加协调。国务院正式批准建设中国太原煤炭交易中心，区域性煤炭交易中心升级为国家级煤炭交易中心，市场配置资源的基础性作用进一步得到发挥。

    (四)煤矿安全保障能力增强。各地方、各部门层层落实安全生产控制考核指标，纳入政绩考核范围，把安全生产责任制落实到了煤矿企业，明确到了班队，安全生产责任制进一步强化。中央、地方和企业加大煤矿安全改造投入，2006年共安排煤矿安全改造项目536个，总投资135亿元，原中央财政82个国有重点煤矿提取安全生产费用169亿元，煤矿安全技术装备水平有所提高。认真贯彻落实国务院关于瓦斯治理7项措施和煤层气抽采利用政策，国家支持了10个煤矿瓦斯治理与利用示范工程和8个技术研发与装备制造示范工程建设，促进瓦斯治理工作再上新台阶。建立了煤矿安全费用提取、安全风险抵押、农民工技能培训等制度，煤矿安全生产状况逐步改善。2006年，煤矿事故死亡人数同比减少1192人，百万吨死亡率同比下降27.4%。

    (五)循环经济发展态势良好。节约资源、保护环境正在逐渐成为煤炭行业的共识，转化为自觉行动，洁净煤技术产业化积极推进，资源综合利用水平提高，矿区环境保护和治理的力度加大。山西省煤炭工业可持续发展试点工作已全面启动，淮南、平顶山、抚顺、西山、新汶等第一批循环经济试点矿区探索新发展模式的步伐加快。煤炭资源回收率和原煤入洗率逐步提高，煤矸石、煤层气、矿井水以及共伴生资源综合利用步伐加快，煤炭产品结构趋向合理。“十一五”期间，国家规划建设煤矸石综合利用电厂2000万千瓦，计划今年开工建设500万千瓦，将有效推进煤炭矿区循环经济发展。

    (六)体制机制建设步伐加快。矿产资源的市场化、煤炭成本的完全化等改革稳步推进，煤炭价格的形成机制更趋完善。分离办社会职能的工作不断推进，北京、辽宁、山东、安徽、内蒙古、江西等省区市采取多项措施，接管企业承担的学校、医院、公安等职能，煤炭企业负担逐步减轻。各省区政府相继制定了工伤保险管理办法，各类煤矿积极参加。黑龙江、山东、河南、陕西等省部分煤矿已开始试行四班六小时工作制，矿工劳动保障水平得到提高。煤炭企业接续发展和资源枯竭矿区经济转型的政策支持力度加大，矿区环境和矿工生活得到改善。《煤炭法》修订工作已列入国务院2006年立法工作计划，目前进展顺利。

    上述成绩的取得，得益于党中央、国务院的正确领导和高度重视，得益于各地贯彻落实《若干意见》措施有力，得益于各部门对煤炭行业的大力支持，得益于煤炭企事业单位的真抓实干。两年来的实践，为构建新型煤炭工业体系积累了一些经验，归纳起来，主要是“六个必须坚持”。第一，必须坚持按煤炭工业发展规律办事。站在全局的高度，统筹规划，合理布局，正确处理煤炭工业与其他行业、煤炭工业与区域经济、煤炭开发与生态环境保护等方面的关系。第二，必须坚持以改革促发展。以产权制度改革推进投资主体多元化，以组建大集团为重点，提高产业集中度；以主辅分离、辅业改制、分离社会职能为内容，健全社会保障体系。第三，必须坚持科教兴煤。运用高新技术和先进适用技术改造煤炭工业，促进产业升级和经济增长方式转变。第四，必须坚持以结构调整为主线。打破单一产业、单一经营的格局，积极发展与煤炭关联度较强的产业；加强大型煤炭基地建设，鼓励大型企业跨行业、跨地区经营，推进小型煤矿联合改造，推动产业升级。第五，必须坚持把安全生产作为各项工作的重中之重。正确处理安全与生产的关系，完善煤矿安全生产长效机制。第六，必须坚持以人为本。把职工群众的利益放在第一位，把提高职工生活质量作为一切工作的出发点和落脚点。

    二、深入贯彻落实《若干意见》面临的形势

    “十一五”期间是加快建设新型煤炭工业体系的关键时期，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，深入贯彻落实《若干意见》精神，意义重大，时不我待。

    (一)我国经济正在步入又好又快的发展轨道，有利于深入贯彻落实《若干意见》精神，促进煤炭工业健康发展。去年中央经济工作会议明确提出，努力实现国民经济又好又快发展。这对煤炭工业健康发展营造了良好的环境，也提出了更高的要求。历史经验告诉我们，宏观经济过冷或者过热，都不利于煤炭工业健康发展。宏观经济过热，煤炭需求增加，煤矿超能力生产，安全事故多发，资源和环境破坏严重；宏观经济过冷，煤炭需求不旺，煤炭行业效益低下，安全生产投入不足，给安全生产埋下隐患。加强和改善宏观调控，保持经济平稳运行，避免出现大的起伏，使国民经济运行在又好又快的轨道上，有利于煤炭工业经济增长方式的转变，有利于煤炭工业整体效益提高，有利于煤炭工业实现可持续发展。

    (二)建设创新型国家，有利于深入贯彻落实《若干意见》精神，促进煤炭工业科技水平提高。建设创新型国家是以胡锦涛同志为总书记的党中央作出的重大战略决策，对建设新型煤炭工业体系意义重大。一是把资源、安全、环境等重大技术开发放在优先的位置，将有力促进煤炭工业总体技术水平提高。二是加大科技教育经费的投入和相关政策的支持力度，有利于壮大煤炭科技研发的力量，有利于高素质人才队伍的培养。三是鼓励企业充分利用国内外科技和人才资源，提高企业自主创新能力，将为有效突破瓦斯治理利用、煤炭液化与气化、煤炭资源综合利用和矿区环境治理等方面的技术瓶颈，奠定更加坚实的基础。

    (三)大力推进节能减排，有利于深入贯彻落实《若干意见》精神，促进煤炭工业整体素质的增强。节能减排是党中央、国务院从我国国情出发，应对资源环境约束日益突出的问题做出的重大安排，是实现科学发展、和谐发展、可持续发展的具体抓手。最近，国务院印发了《节能减排综合性工作方案》，目标更加明确，政策力度加大。通过结构节能和提高能效，“十一五”期间将节约6亿吨标准煤。节能减排的实施过程，必将是煤炭工业整体素质提高的过程；节能减排任务的完成，必然使煤炭产业结构进一步优化，大基地、大集团建设步伐加快；必然使循环经济快速发展，增长方式根本转变，监督管理水平大幅度提高；必然使人与自然更加和谐，新型煤炭工业体系稳步建设。这主要体现在：第一，煤炭工业是9大耗能产业之一，节能减排使外部成本内部化，为适应这一变化，煤炭企业必须依靠科技进步，转变增长方式，努力降低成本。第二，节能减排将减少不合理的煤炭需求，煤炭生产趋于宽松，有利于煤炭企业按设计能力组织生产，减少安全事故。第三，节能减排政策有利于促进煤矸石、煤泥、瓦斯、矿井水及其他共伴生资源的综合利用，延伸拓展煤炭产业链。

    在煤炭工业发展环境逐步改善的同时，我们也应清醒地认识到，进一步深入贯彻落实《若干意见》还面临诸多困难，存在需要认真解决的矛盾和问题。一是思想认识还不到位，部分单位重视不够，贯彻落实《若干意见》的主动性有待进一步增强。二是有关政策措施没有落到实处，有效的规章制度在少数地方落实不力，特别是在安全生产和环境保护方面的问题尤为突出。三是贯彻落实《若干意见》较计划进度仍有差距，亟待加快推进。四是部门协作的潜力仍没得到充分挖掘。五是煤炭企业税费制度尚待完善，分离企业办社会难度大。

    三、深入贯彻落实《若干意见》要在扎实推进上下功夫

    站在新的历史起点，面对新的形势和任务，针对新的矛盾和问题，进一步深入贯彻落实《若干意见》，要在以下几个方面下更大的功夫，努力做到整体推进、务求实效。

    (一)加强学习，提高认识。要把贯彻落实科学发展观、学习党的十六届五中、六中全会精神和贯彻落实《若干意见》结合起来，全面认识煤炭工业在我国能源和环境安全体系中的地位和作用，准确把握煤炭工业健康发展的目标和任务。继续广泛开展宣传教育活动，统一思想认识，积极营造建设新型煤炭工业体系的良好氛围，努力形成上下配合、齐心协力抓落实的格局。

    (二)求真务实，创新思路。只有把深入贯彻落实《若干意见》的要求转化为谋划发展的正确思路，转化为促进发展的政策措施，转化为引领发展的实际能力，才能解决好建设新型煤炭工业体系中的实际问题，也才能通过科技进步、调整结构、加强管理，促进煤炭工业健康发展。要联系实际，根据新情况新问题，明确落实《若干意见》的指导思想、阶段性的目标和任务，提出深入贯彻落实《若干意见》的新途径、新举措。

    (三)突出重点、强化安全。安全生产是关系国家和人民的根本利益，关系社会安定和谐的大事。保障煤矿职工生命安全是贯彻落实以人为本、科学发展观的具体体现。安全生产是煤炭产业健康发展的基础和前提，安全有利于发展，发展必须安全。要继续强化煤矿安全生产保障体系，强化安全生产责任制，全方位开展职工安全培训和教育，加大煤矿安全投入，重点做好煤矿瓦斯防治工作，促进煤炭产业和安全生产的协调发展。

    (四)抓住契机，整体推进。当前，节能减排是全国工作重点，煤炭行业节能减排的任务艰巨，到“十一五”末，单位GDP能耗要比2005年下降20%，原煤入洗率由2005年的32%上升到50%，煤矸石、煤泥等固体废弃物综合利用率由43%上升到70%，矿井水利用率由44%上升到70%。这些都是硬指标，必须完成。各地要按照煤炭工业节能减排的目标和任务，逐级分解，明确责任，把各项节能减排的政策和措施落到实处。要以节能减排为契机，以结构调整为主线，推进大基地、大集团建设，防止产能过剩，促进煤炭产业稳定发展。

    (五)加强协调，促进落实。深入贯彻落实《若干意见》，建设新型煤炭工业体系，涉及众多部门和单位，涉及方方面面的利益关系。各部门、各单位要从大局出发，正确处理局部利益和整体利益、当前利益和长远利益、企业效益和社会效益的关系，明确责任义务，改进方式方法，整合各方力量，提高贯彻落实《若干意见》的实效性。《若干意见》分解的40项任务中，已经出台的政策措施要抓紧贯彻，务必早见实效；尚未完成的，有关部门和单位要加快进度，争取按时保质完成。各有关部门和单位要按照职责分工，加强协调，搞好配合，尽快使《若干意见》确定的各项政策措施，在构建新型煤炭工业体系的实践中发挥作用。

    煤炭工业是关系国家经济命脉的重要基础产业，当前和今后一个阶段是煤炭工业改革发展的关键时期。我们要坚持以科学发展观为指导，深入贯彻落实《若干意见》精神，坚持走资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少的煤炭工业可持续发展道路，加快构建新型煤炭工业体系，为国民经济又好又快发展提供坚实有力的能源保障。