一次又一次的特大国有矿难表明，国有煤矿安全监管环节的失守已经成为一把高悬的达摩克利斯之剑，令人沉重又胆寒。而正在全国各地迅猛展开的整合小煤矿的煤改风潮，也正在将本已乏力的国有煤企的安全监管监察带入到一个更加困难的境地。

　　煤改隐患

　　周伟（化名）是河南平顶山下属一个县的煤炭工业管理局的中层干部。今年以来，他明显地感受到煤炭局的大院越来越冷清了。“以前县里矿主的车经常把煤炭局楼下的停车场都塞得满满的。”周伟有些感叹地说。

　　而导致这一变化的是河南正在轰轰烈烈进行的煤改。“现在小煤矿不是被关闭，就是被省里的几家重点国有煤炭企业重组。就快没我们什么事了。”

　　作为市县一级的河南地方煤炭管理局，长期以来一直肩负着针对地方小煤矿的安全监管和行业管理双重职能。“现在小煤矿被收编之后，小煤矿的管理和安全监管职能就交给那些省里的重点国有煤炭企业了。”

　　在周伟看来，由于多年来全国小煤矿出现的矿难此起彼伏，外界一直对地方政府部门的监管能力和作为抨击不已。“我们是属地化就近管理和监督，现在交给大企业来管，未必就能在安全上管好。小煤矿监管难，国有大型煤矿企业要监管起来恐怕更难。”

　　此前发生矿难的禹州市煤炭局和安监局人士皆表示，自从平禹煤电组建成为中平能化集团的子公司后，禹州地方上就没有再对平禹煤电的矿井进行安全监督工作。“中平能化集团内部设有安监部门，负责安全生产的监查。而平禹煤电的煤矿安全生产监察是由河南省煤矿安全监察局豫南分局负责，都不归我们管。这次矿难和我们没有什么关系。”禹州市安监局人士表示。

　　按照河南煤改的进程，在今年6月底之前，首批466家小煤矿重组给了河南煤化、中平能化、义煤集团、郑煤集团、省煤层气公司、神火集团六家国有大煤矿。目前重组之后的企业内部整合正在进行。

　　“让六家国有企业去兼并重组，是为了确保安全生产。”河南省工信厅官员表示，省属大型国有煤企有着先进的管理技术和能力。“由它们对小煤矿进行安全生产监管，实施技改，在煤炭安全生产上，要比小煤矿有保障得多。”

　　并不是所有的人都持这样的观点。中国煤炭工业协会研究员、维西投资首席分析师李朝林就表示，“国有煤矿未必就更加安全，安全和煤矿的规模没有必然的直接联系。不然也不会有那么多像平禹矿难、王家岭矿难、鹤岗矿难这样的事情。”

　　即使是参与重组的大型国有煤炭企业，对于未来的安全也不是很有信心。河南中平能化集团在第一批重组中，整合了114家小煤矿。其中刚发生特大矿难的平禹煤电公司担负的整合任务最重。“我们现在自己都出了安全事故，自顾不暇。对整合过来的企业还要投入资金技改，安全压力很大。”平禹煤电公司一位人士表示。

　　煤监变局

　　事实上，在煤改之前，现有的煤矿安全生产监管、监察体系在针对国有大型煤企上已经显得无力。

　　目前实行的是“国家监察、地方监管、企业负责”煤矿安全工作体系。成立于2000年的煤矿安全监察局（简称“煤监局”），作为国家的一个垂直政府管理部门，以独立第三人的身份对地方煤企的安全生产进行监察，同时指导地方煤矿安全监管机构的工作。

　　“当时的设计是，在行政上垂直管理的煤监局，对地方上并无利益诉求，其人员的工资发放也不归地方政府承担，地位相对超脱，可以公正地进行煤监执法。但事实上做起来并不像想象中那样容易。尤其是对于国有煤企而言。”李朝林表示。

　　河南省煤监体系的一位内部人士表示，目前国内的煤矿安全监管体制一直都还没有理顺。涉及到煤矿安全生产的部门过多，多头管理的情况较为普遍。“很多省份是三条线涉及到煤炭安全生产的监管、监察：一是地方煤炭企业行政管理部门，一是承担着煤矿安全生产监督管理的安监局，另一个是负责煤炭安全监察的煤监局，监管、监察职责界定不清。三个系统一起上阵，很难不发生执法交叉、功能重叠的问题。”

　　而另一个更大的问题是，地方国有煤矿企业的安全监管掌握在企业自身和当地政府手里。地方政府出于GDP增长的考虑，以及国有企业在一定程度上承担着保障能源供应稳定的政治性任务，对于煤监机构的配合并不密切。“很多煤监人员，在工作中底气不足，怕影响和地方政府的关系。即使有时在监察过程中，发现国有煤企存在安全问题，这些背景雄厚的国企也不一定理会。监管难度很大。”

　　而另一个令煤监机构头痛的是，现有的煤监机构的工作人员远远不足。无法承担起规模庞大的煤矿安监功能。河南煤监体系的一位工作人员表示，“以河南省煤监局为例，其下属豫南监察分局只有20多人，负责国有煤矿安全监察的监察一处只有五六个人，怎么对像中平能化这样的特大型煤企进行有效的安全监察？”