《瞭望》文章：“官矿勾结”的破窗效应

　　资源领域官员腐败屡禁不绝，根源在于我国矿产资源“粗放”开发的灰色暴利，和监督缺位下行政权力介入资源配置

　　文/《瞭望》新闻周刊记者谭剑胡靖国

　　我国矿产资源领域“官煤勾结”、“官矿勾结”等现象近年来较为突出，腐败案件高发。据《瞭望》新闻周刊在山西、湖南等地调查，在一些矿产资源比较丰富的地区，尽管中央三令五申严加整饬，但官员入股办矿的现象仍十分普遍。这不仅严重损害党和政府的形象，引发群众对党员干部的信任危机，也造成当地的贫富悬殊乃至两极分化，演化成为日益严重的社会问题。

　　“官股”办矿“顽症”

　　不久前，陕西神木“法官状告煤矿讨红利”的官司引起舆论的高度关注。“法官状告煤矿讨红利”的咄咄怪事，不仅说明一些地方官员入股矿山企业不仅已呈现出“公开化”趋势，更折射出少数地方官员对中央禁令“置若罔闻、不屑一顾”的心理状态。轰动一时的山西蒲县煤炭局原局长郝鹏俊一案就十分典型。

　　早在2000年，郝鹏俊便出资2万元，非法购买了蒲县克城镇张公庄后沟洼煤矿，改名为蒲县成南岭煤矿。2005年8月，中纪委等部门联合下发文件，要求投资入股煤矿的国家机关工作人员限期撤资。为掩人耳目，郝鹏俊与其堂兄、妻弟签订了一份假退股协议，并依此向蒲县纪委进行了退股申报登记。实际上，仍是他和妻子于香婷“说了算”，拥有绝对的煤矿财产所有权。

　　乘着煤炭局长的“东风”，成南岭煤矿肆无忌惮地非法生产、越界开采，规模迅猛扩大，由一个几十万元投资的小煤矿，发展成总资产5285万余元、净资产1700万元的大煤矿企业，职工达500多人。郝鹏俊家仅在北京便购买了35套房，合同房价款高达1.7亿元；郝鹏俊本人及其亲属的存款1.27亿元。

　　从张继峰、郝鹏俊等一系列涉及矿产资源的腐败案件中不难看出，当前官员入股办矿已成为屡治不愈的腐败“顽症”。据最高人民检察院提供的数据，2009年共查处国土资源系统职务犯罪1305人，其中贪污贿赂607人，渎职侵权698人；土地出让环节1149人，矿业审批和管理环节98人。2010年上半年立案国土资源系统职务犯罪798人，同比上升11%。

　　“雁过拔毛”

　　最高人民检察院最近的一项调查表明，矿产资源领域职务犯罪往往涉及地方各级党政领导部门、国土资源、安全生产、矿产管理、财政税收、公安等行业主管、监管、执法执纪部门，以及国有矿山企业等多个单位部门，及其领导干部、一般工作人员、农村基层组织工作人员等，由上至下、辐射面广、涉及人员众多。

　　这些犯罪嫌疑人中，有的利用职务便利，采用违反规定将应当通过招标、拍卖、挂牌出让等市场化方式出让的矿业开发权，采取协议出让等方式转让给请托人；有的在以法定方式出让矿业权过程中，采用不正当泄漏交易信息、进行不公正评判等手段帮助请托人取得矿业开发权；有的采用为不具备探矿、采矿资质条件的申请人违法办理、颁发、年检相关许可证书，或者在办理上述事项时，违法为申请人完善申请资料、缩短呈报时间、协调疏通关系等手段；有的通过向业主推荐相关规划设计、检测、评估机构，并向该机构按一定比例收取回扣牟取私利；有的接受行贿人以“信息费”、“专家咨询费”等名目所给的财物。

　　湖南省耒阳市矿产品税费征收管理办公室，前一阵因集体贪腐曝光而被网友称为“史上最肥科级单位”。这个小小的科级事业单位，770多名干部职工中竟有超过百人涉嫌贪污受贿，55人被立案调查。从主任罗煦龙到8名副主任、党组成员，以及下属各站点站长、班长，高、中层干部几乎“全军覆没”。

　　山西大学法学院教授陈晋胜告诉本刊记者，目前国家在矿产资源开采、交易、转让的各个环节还存在制度不健全、监管不得力的状况。资源暴利的现实招引着见利忘义的各种市场主体，他们在法规政策的空隙中穿梭，阴影下游走。

　　表现之一，一旦嗅到其中的可餐之食，便伺机动手，以权谋私，进行权钱交易；表现之二，熟知暴利的制度缺漏，时机成熟，条件许可，便借机投身其中，自我谋取暴利；表现之三，熟知企业存在不当得“暴利”的玄机与奥妙，“雁过”拔点“毛”，理所应当。

　　这一特点反映在市场实践中，较多地表现为：企业要（到政府）办事，就得给好处；政府要（给企业）办事，就得要好处。

　　“小官大贪”

　　一个县检察院副检察长财产过亿，拥有轿车十几辆；一个县公安局副局长，财产几千万，用着几万元一部的手机，喝着上万元一斤的茶县处级、乡科级干部，在许多人眼里是个小官，但个别小官的家财少则千万，多达数亿元。

　　在矿产资源领域“小官大贪”现象已引起社会各界的关注。据山西省纪委副书记、监察厅厅长杨森林向《瞭望》新闻周刊介绍，近年来，受矿产资源价格持续飙升的影响和各种利益驱动，给地方特别是县乡两级涉矿单位、部门的工作人员以权力寻租的机会，突出表现在以下十个方面：

　　一是违规审批资源、非法倒卖国有资产；二是漏缴、欠缴、挪用、私吞煤炭基金；三是不按规定收取资源价款；四是偷逃欠税；五是煤炭运销票据名目繁多，以及伪造、倒卖票据；六是国有资产严重流失；七是中介机构虚假评估、商业贿赂；八是超层越界、非法组织生产；九是以土地治理为名非法采矿；十是党员干部入股办矿、收受贿赂。

　　2008年7月，山西省在群众反映强烈的煤焦领域开展反腐败专项斗争以来，共查出各类违规违纪资金300亿元，处分违纪党员干部1590人，其中县处级、乡科级干部515人，占三分之一以上，涉及国土、煤炭管理、煤矿安全、煤炭运销等众多部门。

　　多位受访专家认为，矿产资源领域“小官大贪”现象之所以格外突出，与我国条块分割的资源管理体制直接相关。从国土、安监、公安、税务，“上面千条线，下面一针穿”，所有中央部门的权力最后都要沉淀到基层行使，这使得一些基层官员互相勾结、集体腐败成为可能。

　　粗放开发造就资源暴利

　　改革开放以来，我国的经济快速发展与资源相对稀缺间的矛盾日益凸显，一些地区在资源开发过程中“短期化”倾向十分突出，“粗放型”的产业发展模式成为我国资源开发面临的最大问题。在一些地区，地方政府为追求短期的财税收入，默许一些矿业企业以减少安全环保投入，逃避承担社会责任的方式获得利润。

　　以煤炭资源大省山西为例。多年来，山西的发展因煤而生，问题也因煤而生。改革开放以后，山西的煤矿历经“有水快流，快速致富”、承包入股、企业改制、产权交易多个发展阶段，经营主体由当初的国有、地方、乡镇三分天下转变为国有、地方、集体、股份、个人等多种主体，各种势力都想从中分得“一杯羹”。

　　与山西煤炭开采量逐年猛增相伴而生的，是煤矿的所有权、使用权、经营权频繁变动，企业多小散乱和国有资产严重流失问题突出。特别是2001年以来，我国经济持续迅猛增长，矿产品市场的好转，价格一路飙升。挖煤骤然间变成了一本万利的“暴利”产业。据本刊记者在山西、河南等地调查，一个中等规模的私营煤矿，矿主每天的纯收入可达25万元至30万元左右。只要掌握资源开采权，就相当于开动了“印钞机”。据了解，目前山西、陕西、内蒙古等地开采一吨煤的平均成本不到100元，而吨煤售价最高可达1500多元，一些矿老板坦言，“贩毒的利润都比不上挖煤开矿。”

　　在巨大的利益诱惑下，各地资源开发出现“大干快上”的趋势，非法小矿、黑矿大批出现。据山西省委原副书记、省政协主席李修仁向《瞭望》新闻周刊介绍，在黑矿猖獗的时期，山西黑矿的数量比正规矿还多。在一些资源地区，有钱的自己投资，没钱的“引来外资”挣了再分红。不少乡镇干部、机关干部、警务人员甚至县领导都有自己的“洞洞”（指黑矿）。国有大矿、乡镇矿、黑矿的矿井已经相通，“国军”、“地方军”、“非法武装”在地下纵横交错。山西一些地区的黑矿就像“老鼠洞”，把整个山坡挖得千疮百孔。

　　权力介入滋生腐败空间

　　中国监察学会副会长、北京大学廉政建设中心主任李成言接受《瞭望》新闻周刊采访时认为，伴随着资源的“大开挖”，我国市场化的资源配置机制尚不成熟，行政权力对资源配置的干预过多、过深，为寻租性腐败提供了滋生的土壤，“从这一意义上讲，以行政方式配置资源愈多，官员的自由裁量权就愈大，腐败就愈不可避免。”

　　以煤炭资源开采为例，在我国，一家煤矿企业要取得合法生产资格必须办齐“六证”，即采矿许可证、煤矿生产许可证、安全生产许可证、矿长资格证、矿长安全资格证、工商营业执照等六个证件。但事实上，审批环节越多，意味着权力干预越深。在一些地区，“明码标价”办理相关证件已成为公开的秘密，资源开采的审批权沦为某些部门的“寻租”工具。

　　据杨森林介绍，由于审批环节多、程序复杂、时限过长，一些煤矿要想办全“六证”，须经省国土厅、煤监局、煤炭局、工商局等4个部门，申报材料要准备一卡车，办证时间最短也要7至8个月。为了“跑证”，有些煤矿干脆派人长年住在太原，用高价上下打点，少的花几十万元，多的要上百万元才行。

　　由于手握资源开发审批大权，一些地方官员与一些矿老板相勾结，大肆批矿、卖矿进行权钱交易。位高权重的，通过帮矿老板取得探矿权、采矿权，收取办矿“公关费”“手续费”。一些县乡的地方实力派小官员也通过暗中保护没有任何手续的“黑矿”发横财。

　　更令人担忧的是资源领域的权力寻租已开始向监管部门蔓延。湖南省郴州市原纪委书记曾锦春，不仅独揽郴州矿业整合关停大权，收受“干股”，纵容亲属家人参与矿业经营；还多次借助“双规”手段，直接参与矿产利益的控制与掠夺，被当地群众称为“曾矿长”。

　　山西繁峙县反贪局局长穆新成，更是成为当地矿山纠纷的民间“总调解人”。据了解，穆新成在繁峙“黑白两道”一手遮天，无论是矿权演变、股东转换、边界纠纷、超层越界，大多通过他的“协调”私下解决。

　　接受本刊记者采访时，国家行政学院教授竹立家认为，纪检、安监等执法执纪部门介入资源领域“设租”、“寻租”，为非法侵占资源提供了“双重保护”，其直接的后果就是“猫鼠一家”、监督形同虚设。

　　资源领域反腐一到基层就走样，根本原因在于某些地方政府、腐败官员和非法企业之间存在着一个已经成型的利益共享同盟

　　文/《瞭望》新闻周刊记者谭剑胡靖国

　　针对资源领域的种种乱象，中央曾多次采取措施严厉整饬，但涉及资源领域的利益争夺和权力寻租却还是愈演愈烈。近日，业内人士和反腐专家接受《瞭望》新闻周刊采访时认为，中央对资源领域的整顿和反腐政策措施一到基层就走了样，其根本原因是：在一些地方，政府、腐败官员和非法企业之间已形成了一个利益共享的同盟。

　　在他们看来，中央政策经过层层筛选和消解扭曲后，地方政府可以实现GDP和财政收入增长的目标，少数腐败官员可以通过权力“寻租”大发横财、违规企业也可借此逃避监管，最终受损的是国家的利益，失去的是老百姓的信任。

　　受访专家认为，要遏制资源领域的腐败高发现象，不仅要有“打黑除恶”般的决心和勇气，更需要从体制机制入手，通过创新资源开发和管理监督等各项制度，从源头上预防腐败的发生。

　　政策权威遭严重侵蚀

　　国家行政学院教授竹立家对《瞭望》新闻周刊记者说，我国整肃矿业秩序、整治资源腐败力度不可谓不大，但许多政策在传导、执行过程中，其“刚性”层层递减，特别是在基层，有令不行，有禁不止的现象十分普遍。

　　如2006年2月，山西省政府187号令就已明确规定了采矿权价款的收取标准，但临汾市直到2007年10月前，仍在执行资源整合试点期间的采矿权价款标准，少收采矿权价款52.32亿元；吕梁、阳泉两市在未经省政府批准的情况下，从2005年8月到2007年6月，执行临汾市资源整合试点期间采矿权价款标准，吕梁市少收采矿权价款34亿元，阳泉市少收采矿权价款3.18亿元。

　　煤矿关停整改过程中的“顶风作案”也屡见不鲜。山西省盂县石店煤矿北新坑口矿早在2002年就已被关闭，并注销了煤矿的有效证照，但该矿在县政府及有关部门的保护下，2007年和2008年，非法生产原煤43万吨，非法收入2.15亿元。

　　2010年5月29日，湖南省汝城县曙光煤矿发生爆炸事故造成17名矿工死亡。而这起事故发生之前，湖南省《关于预防和坚决遏制煤矿重大事故发生的通知》还刚刚下发不久，处于技改阶段的曙光煤矿正属于《通知》严令禁止开工生产的煤矿。而事后的调查结果证实，负责监督曙光煤矿停工技改的汝城县文明乡安监站长，赫然是曙光煤矿现任法人代表。

　　从以上案例不难看出，经过市、县、乡层层过滤，越到基层，政策的执行力越弱。近期频频曝光的资源领域腐败案件也证实，涉及资源领域的腐败案件中，越是基层官员、贪腐金额越大。从“小官大贪”到“法官状告煤矿讨红利”，一系列匪夷所思的案件表明，基层“官员入股”不仅没有收敛，反而已越来越公开化和无所忌惮。

　　强化“资源国有”遏腐

　　在竹立家看来，我国目前在资源开发上主体众多，无论是国有企业、集体企业、还是私营企业、个体老板，都可以轻易地介入资源开发。而地方政府出于GDP和财政收入增长等短期利益的考虑，在一定程度上纵容了私挖滥采、贱卖资源的行为。他建议，国家应进一步强化“资源国有”的概念，确立从紧从严的资源管理政策。

　　据了解，我国目前矿产资源补偿费率偏低，与国际上通行的矿产资源矿产权利金相比，我国矿产资源补偿费率只有0.5%～4%，而国外矿产资源权利金费率平均为12.5%，差距很大。即使是如此低的费率，在我国也存在严重的欠缴现象，根本不足以反映国家对矿产资源的所有权。

　　此外，目前我国的矿业审批往往采用“大矿大批，小矿小批”的做法。地方政府也拥有矿业开采审批权，后果是许多地区出现了大量小型矿山。在矿业发展过程中存在的许多问题，根源都来自与地方政府有着千丝万缕的联系从而使监管失灵、失效的小矿。另外，地方政府参股矿业企业会扭曲政府行为，增加公务人员寻租空间，成为政府腐败的温床。

　　不少地方政府往往用放松资源充分利用、安全、环保的政策保护，换取地方经济的发展。凡是有地方政府参股的矿山，短期行为都十分普遍，部分地方往往有恃无恐地掠夺性开发资源。竹立家表示“这是破坏资源的根源”。

　　中国社科院工业研究所研究员罗仲伟等专家向《瞭望》新闻周刊表示，要遏制资源领域腐败高发的趋势，必须从着眼国家战略和贯彻落实科学发展观的高度出发，强化“资源国有”的概念。

　　一方面坚决剥夺地方政府的矿业开采审批权，明令禁止地方政府参股矿业企业，提高环保等准入门槛；另一方面，大幅提高资源税费，对资源税费垂直征收；与此同时，加大地方政府在资源税费分成中所占比例，改变对资源富集地区的政绩考核导向，弱化地方政府与资源开发的直接利益关联，遏制地方政府的短期逐利冲动。

　　市场公开减少“寻租”空间

　　腐败的经济根源在于行政权力的垄断和过度干预。要消除腐败的经济根源，从源头上治理和预防腐败，必须进行经济改革和政府职能的转变，加速推进国有资源配置的市场化进程。中国监察学会副会长、北京大学教授李成言告诉《瞭望》新闻周刊，国有资源配置市场化的反腐意义主要体现在三个方面：

　　一是有利于消除腐败机会。市场竞争是一种公开透明的机制，权钱所达成的幕后交易将无法决定国有资源的最终配置结果，也不具有权威性和合法性。国有资源市场化还将促使市场经营者把精力投向市场信息，关注企业经营战略及竞标出价等，而不必像过去那样把主要精力用于“寻租”活动。

　　二是有利于抑制腐败动机。官员之所以敢冒法律制裁风险而进行寻租行为，在于权力干预可以为其带来巨额私利；而寻租者之所以敢冒市场风险且斥巨资收买政府官员，在于可以给他们带来超额利润。国有资源配置的市场化，审批事项减少、审批环节简化，官员也将变得无利可图。

　　三是有利于减少“腐败资本”。“腐败资本”是指政府官员手中控制的、进行腐败活动时所利用的各种资源，包括土地、矿产等实体性国有资源，权力、荣誉等非实体性资源。市场机制越活跃，发挥的功能越大，“腐败资本”就会越贬值。

　　多位受访专家认为，受长期以来计划经济体制的影响，我国矿产资源领域一直被视作为工业上游的一个原料提供车间，市场化改革明显滞后于下游工业领域各部门的市场化改革进程。近年来，一些地方积极探索，建立了矿业权有形交易市场，取得了一定成效，但问题还未真正理清，中国矿业权市场建设仍处于起步阶段。

　　李成言指出，在当前资源腐败高发形势下，更需要加快国有资源配置的市场化改革方面的研究和探索。从目前一些地方矿业资源交易市场运行情况来看，除需进一步完善现有的招标、拍卖、挂牌、公示等制度外，还需要尽快引入社会听证、媒体监督等机制，将资源配置的全过程置于社会和公众的监督之下。

　　创新权力规范运行体系

　　竹立家认为，资源领域的腐败因具有较大的社会危害性，更需要从制度层面预防和治理。在资源还不能通过市场实现公平、高效配置时，必须通过一系列的制度创新来强化目前的监管机制。

　　山西省自2008年7月集中开展煤焦领域反腐败专项斗争以来，在深入分析煤焦领域滋生腐败原因的基础上，对煤焦领域反腐倡廉制度建设作出整体规划。

　　在宏观层面，针对煤焦领域行政审批、安全监管、生产经营、税费征管、中介服务等重点环节作出明确规定；在中间层面，建立健全煤矿和非煤矿山企业许可证照行政审批、煤炭可持续发展基金投资项目建设跟踪和资金使用监督管理等15个方面75项具体制度；在微观层面，由各地区各部门结合实际，有针对性地建立管理制度。

　　比如，在证照审批方面，实行集中审批、限时办结等一系列新制度。在生产经营监管方面，引入先进生产方式，实行专业化、规模化、集约化开采，建立健全监管权力风险监控体系。

　　据山西省纪委副书记、监察厅长杨森林向本刊记者介绍，截至2009年底，山西省已就煤焦领域建立各方面制度262项，初步形成了煤焦领域惩治和预防腐败制度体系。其中，专门针对煤炭运输领域腐败实施的经营权、验票权和稽查权“三权分设”制度以及针对违法违纪煤焦企业的“黑名单”制度，均收到了较好的效果。

　　竹立家、李成言等专家认为，对一些资源富集地区、腐败高发地区以及一些特殊行业，可先行试点官员财产申报制度，让媒体和公众参与对官员的监督。同时，在积极推进统一规范的矿业权交易市场和综合监管平台建设的过程中，应尽快建立评估和中介机构的准入退出机制、失信惩戒机制，完善从业管理制度和信用记录制度，规范评估和中介行为，充分发挥市场机制“公开、公平、公正”配置资源的作用。

　　鉴于目前“官煤勾结”、“红黑勾结”屡禁不止，资源领域腐败频发已严重影响到了人民群众对党和政府的信任，竹立家等人建议进一步加大对资源领域腐败的惩治力度，要拿出“打黑除恶“般的决心整顿干部队伍，对资源领域腐败开展一次专项整治，取信于民，防止因腐败积累的社会矛盾继续沉淀发酵。