随着经济加速发展和安全监管职能增加、范围扩大、对象增多、任务加重的不断深入，乡镇层面的安全监管机构与队伍状况已不能有效满足和适应形势发展的需要。重心下移，源头管理，强化监管，夯实基层，加快乡镇执法监察机构与队伍建设步伐，其重要性日益显现，其紧迫性乃刻不容缓。

　　一、我县乡镇安全监管机构与队伍建设变迁

　　五莲县地处山东半岛南部、日照市北端，面积1500平方公里，辖日照市北经济开发区、五莲山风景区和12处乡镇、632个行政村，总人口51万。全县共有非煤矿山、危化品、烟花爆竹、工商贸等各类生产经营单位2382家。其中非煤矿山企业303家，危险化学品企业230家，烟花爆竹批发和零售企业665家，工商贸企业1183家，90%以上的企业分布坐落在乡镇区域，安全监管工作可谓“点多、面广、线长、任务重、难度大”。近年来，我县积极探索和实践了乡镇安全监管机构与队伍建设。2005年6月，在全县12处乡镇经济发展办或招商办加挂了“安监站”牌子，人员由各乡镇自行调配；同年10月，县编委会批准设立了执法监察大队，列事业编制10人；2008年，县编委会在全县12处乡镇批准设立了“执法监察中队”，每个乡镇中队列事业编制2人，机构名称统一为“五莲县安全生产监察大队xx乡镇中队”，其编制为县执法监察大队内含机构、派出部门，其职能依据法律法规行使安全生产执法监察；2009年5月，县监察大队被批准升格为副科级单位；同年9月，乡镇执法监察中队人员工资由乡镇财政承担上划至县安监局，纳入县财政预算。至此，全县乡镇执法监察中队“人、财、物”实现了“垂直”管理，一套定位规范、相对独立的监管机构初步形成，一支人员稳定、调度有序的队伍脱颖而出，正日渐成熟。

　　二、乡镇执法监察机构与队伍建设成效

　　2008年以来，我县乡镇执法监察机构与队伍建设得到了进一步发展和加强，有效破解了六个现实问题：一是编制落实。由过去乡镇安全监管机构与人员编制无望、无着落，前景渺茫，人心浮动；变为县编委会正式列编，解决了监管队伍后顾之忧。二是队伍稳定。由过去人员流动频繁、来源不一、穿插混用、身兼数职；变为县安监与人事两部门按照每个乡镇定编2人考察确定，保证了岗位人员工作的相对独立和连续完整。三是机构名正言顺。由过去乡镇安监机构职能定位缺失，且大都挂靠在乡镇政府招商办机构内；变为“执法监察中队”统一机构列编，办公独立、职责明确。四是监管重心下移。由过去乡镇监管力量人力不足，力不从心，被动应付；变为监管关口前移，移到现场、沉到一线，实现了零距离的监管服务和指导；五是力量整合。由过去乡镇安全监管人员少、力量分散，监管乏力，安全检查流于形式；变为上下联动、左右互动，大队、中队形成安全监管合力，信息资源共享。六是执法一步到位。由过去乡镇安全监管发现问题→口头提醒、劝诫→向县安监部门报告→县执法监察大队具体解决；变为乡镇执法监察中队为县监察大队的内含机构、派出部门，大队与中队执法监察为一体，解决了乡镇没有执法权的问题，充分体现出执法监察工作的敏感性、保密性、原则性。

　　三、乡镇执法监察机构与队伍建设方向思考

　　胡锦涛总书记曾明确指出：“确保政府承担起安全生产监管主体的职责”；温家宝总理要求：“加大安全生产监管力度”。国家总局骆琳指出，“要以加强和创新安全监管监察工作为专题，深入实际，开展调查研究，进一步推动工作创新和工作落实”。我们认为，加强乡镇执法监察机构与队伍建设，是贯彻落实国务院《通知》精神，开展“基层基础深化年”活动，更有效地履行政府监管职能的重要途径和创新举措。为此，联系我县两年多来乡镇执法监察机构与队伍建设的实践模式、经验体会和暴露出一些亟待解决的新问题谈一点建设性的思考，希望能给乡镇执法监察机构与队伍建设带来一点启示。

　　（一）加快推进乡镇执法监察机构与队伍建设，是深化安全生产基层基础的必要保障。“基础不牢地动山摇”。安全监管的源头在基层，基层的关键层面在乡镇，乡镇监管机构与队伍是整个安全监管网络不可缺少的重要基石。乡镇执法监察机构与队伍建设，就是要拥有一个职能明确、名正言顺的监管机构和一支人员稳定、职责权力于一身的队伍，通过有人监管到有效监管，实现监管重心下移、指导服务监管到位。如果乡镇层面没有专门的机构和人力资源做保障，今天指派几个人上矿山看看、明天安排几个人下车间转转，并义正言辞地要求安全监管无缝覆盖，只能是美好愿望。虽然一再强调落实企业安全生产主体责任，但就目前情况看，除了一少部分安全意识较好的大企业外，绝大多数离不开政府的强力监管。许多企业关而不停，封而不死，非法违法现象屡禁不止，最后酿成悲剧，一定意义上与监管机构与队伍建设滞后是有一定联系的。2008年前，我县曾在乡镇设立了安监站，在日常监管中发挥一定作用。但随着各类企业数量剧增，新的产业、行业不断出现，安全监管面临着前所未有的新情况、新问题，乡镇安监站在职能定位、执法权限、人员稳定等方面暴露出一些不适应的问题和弊端，影响着监管工作有力开展。2008年以来，围绕源头管理、夯实基础，探索实施了乡镇执法监察机构与队伍建设，成效凸显。目前，全县乡镇“执法监察中队”，职责权限明确，执法监察规范有序，企业“一企一档”管理制度、日常检查信息资料等档案完备，实现了动态监管、零距离服务，为推动全县安全生产形势持续稳定好转发挥了重要职能和作用。

　　（二）规范体制，稳定队伍，是乡镇执法监察机构与队伍发挥其有效作用的关键所在。建设乡镇执法监察机构与队伍，定位好、稳定好、运作好，直接关系到机构与队伍的良性发展和作用发挥。2008年，我县在国家没有明确规定乡镇一级设立安全监管机构和人员的情况下，通过县政府定期听取安全生产工作汇报的例会平台，超前思考，革新思路，提出了——在全县“编制不扩、人员不增”的框架下，从乡镇现有事业编制中择优录取，12处乡镇列编设立“执法监察中队”，每个中队列事业编制2名，其编制为县监察大队内含机构、派出部门，其职能依据法律法规行使执法监察，原乡镇安监站继续保留，履行乡镇政府综合监督指导管理的职能。这一建议迅即得到了县政府同意和县编委会审批。到2009年，针对实际运行中暴露出的一些问题和弊端，县政府再次同意了乡镇执法监察中队由机构与人员编制管理调整为“人、财、物”“垂直”管理，人员工资统一纳入县级财政预算。实践表明，机构与队伍纳编是首要前提，只有纳入编制，方能名正言顺，只有名正言顺的机构和拥有职权的队伍才能真正体现安全生产工作的重要与重视，身在其中才能感受到安监工作的光荣和神圣。但仅仅局限在机构与人员纳入编制，还远实现不了真正意义上的队伍稳定与工作的相对独立，反而会出现机构与队伍的虚拟化，难以发挥其有效作用。只有“垂直”管理，方能思想扎根、人员稳定、职能发挥，方能迸发出监管力量的强大。2008年到2009年过渡期间，我县在只有机构与人员编制管理“脱节”的体制下，乡镇政府执掌着执法监察人员“饭碗”大权，日常工作还是摆脱不了被随意调离和安排，且乡镇工作开展普遍通用工资挂钩的方法，今天抽着抓计划生育、明天调着靠片包村，工作人员身不由己，不得不从实用主义的观点出发，有道是“端谁的碗受谁的管”——情有可原！但渐渐出现了“挂着安监牌子，带着安监编制、穿着安监服装、干着其他活”的尴尬局面，一度出现机构有牌无人、岗位空缺，依法取得执法监察资格的不在其位，在其位的无执法监察资格等现象，导致监管精力被分散，监管力量被削弱，监管职能被弱化，监管作用被降低，监管形象被破坏。09年“垂直”管理以来，执法监察规范有序，能够围绕重大节假日、重要时期、高温季节、生产旺季等，以足够力量适时组织开展安全生产大检查和集中行动、专项行动，所到之处队伍拉得出、冲得上，县乡之间、乡镇之间可全县集中、区域集中、分片集中，执法监察工作上下联动，交叉互动，左右互补，信息共享,执法监察效率、频率、力度、覆盖率等大大提高，既维护了法律尊严，又树立了安监部门权威，既巧妙化解了县监察大队人力不足、精力不足的突出矛盾，又缓解了因监管不到位造成“失职”、“渎职”等思想上的压力和困扰。综上所述，乡镇执法监察机构与队伍建设，纳入编制是鼓舞士气、激发干劲的动力源泉，“垂直”管理，是规范体制，稳固队伍，切实发挥其有效作用的“定心丸”。

　　（三）乡镇执法监察人员构成应坚持高起点准入。安监是一个新型的、与经济社会蓬勃发展息息相关的行业，执法监察是整个安监工作的核心，其严肃性不言而喻，具有着特殊要求。当下，各类生产经营单位日益剧增、数量庞大，监管职能、范围、难度不断增大，承担这项工作必须是一支政治坚定、作风过硬、业务精通、纪律严明、结构合理、素质较高的队伍，必须是一支充满朝气和活力的整体。只有熟练的专业知识、过硬的业务水平，监管企业才能一语中的，一针见血，才会发觉隐患，指导防范。因此，乡镇执法监察队伍建设，务必立足长远和发展后劲，坚持高起点准入，确保执法监察工作的含金量和服务企业的能力。2008年，我县批准列编乡镇执法监察中队之后，积极加强与人事部门的沟通，出台了大专以上文化程度、年龄35岁以下、工作实践2年以上、身体健康和专业知识优先加分录用的标准条件，并联合成立了考察组，针对每个乡镇报名人选严格进行了笔试、面试和考察、公示等程序确定，保证了队伍的文化、年龄、素质和专业知识等结构合理。两年多来，对乡镇这支新生力量始终坚持高标准、严要求，经过无数次多种途径、多样形式的培训、学习、实践和再培训、再学习、再实践的不断轮回，知识更新、理论功底、专业水平、经验积累以及发现问题和解决问题的能力日益提高，队伍整体水平、执法监察效能迈上一个新的台阶，全县各项生产安全事故主要指标连年大幅下降，从未发生较大以上事故，较好完成了安全生产监管工作任务。

　　（四）乡镇执法监察机构设置和布局，应着眼区域，因地视情，监管力量合理搭配。从我县乡镇执法监察机构设置两年来的运行情况看，12处乡镇统一编制配备2人的做法存在一定缺失，忽视了乡镇之间监管任务轻重不均与力量搭配的问题。因为各乡镇的产业结构不同，安全监管的任务也不相同，有些矿山、高危企业相对集中的大乡镇，仅非煤矿山就高达200多家、石材加工企业高达800多家，安全监管的任务特别繁重，单靠列编的2名执法监察人员根本无法实现“全覆盖”的日常监管要求。而有的乡镇累计监管企业不足20家，既没有矿产企业，也少有高危企业，出现了过于忙碌与过于轻闲的两极分化。基于上述新问题，我县计划下一步按照更加“科学合理、高效实用”的原则，将12处乡镇执法监察中队整合成中心中队，每个中心中队4—6人，负责3—4个乡镇的安全生产执法监察工作，形成在机构设置上既依托乡镇，又有别于乡镇的设置，使乡镇执法监察机构设置与监管力量搭配因地视情，既能发挥应有的作用，又不至于造成人员和物质的浪费。

　　（五）乡镇执法监察装备、设施，应最大限度地满足工作正常需要。执法监察工作只有热情而没有必要的装备、设施，完成有效监管乃空中楼阁。乡镇执法监察队伍决定了必须住得下、靠的上、走得动、联得上、记得好，就必须要有一定的居住和办公场所、有可用于深入一线企业的交通工具、有能及时汇报情况的通信工具、有用于存贮资料的办公设备等等，以保障工作上的基本需要。我县“垂直”管理以前，执法监察中队依赖于乡镇政府勉强配足配齐了基本的办公场所和办公桌椅。“垂直”管理后，实现了统一制式、规范着装，但工作所需的电脑、打印机、传真机、数码相机等常规监管设备大大缺失。由于脱离了乡镇政府直接管理，乡镇财政投入基本中断，县财政只拨付人员工资、未安排专项经费，加之县安监局成立时间短、经济基础差，故执法监察工作只能凭借听、看、闻、摸等手段，效率低、取证难，执法装备匮乏已成为制约监管作用发挥的具体问题。特别是合并后的乡镇区域面积大、监管企业多，日常检查都是靠骑自己的摩托车，却没有地方给解决用油的问题，不但得不到相应的补贴，反而出现了“资金倒流”现象，程度不同地挫伤着工作人员的积极性。因此，加强乡镇执法监察机构与队伍建设的同时，应力争县财政的财力支持，力争乡镇政府的适当补充，不断优化工作环境，做到“硬件达标、软件合格”。

　　总之，大力推进乡镇执法监察机构与队伍建设是形势所需、大势所趋，是政府监管重心下移，建立源头监管长效机制的重要途径，只要坚定信心，开拓创新，积极探索，勇于实践，就一定会走出一条乡镇执法监察机构与队伍建设标准化、规范化的长效路子。（作者：山东省五莲县安全生产监督管理局执法监察大队 王忠）