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　　近年来煤电矛盾加剧和自然灾害不断，导致一些电厂煤炭库存频频出现告急，一些学者呼吁建立煤炭储备制度，国家发展改革委和一些用煤大省已将构建煤炭储备体系提上日程。但对于是否有必要建立煤炭储备体系一直存在争论，需要进一步研究论证。

　　煤炭储备制度的实践

　　2008年初，南方五省出现雨雪冰冻灾害后，国家加快了建立煤炭储备制度的进程。2010年1月13日国务院召开加强煤电油气运保障工作会议，国家发展改革委提出加快推进煤炭应急储备工作。福建、北京、湖北、浙江、山东、上海、山西等省逐步着手进行煤炭储备建设。2011年2月，国家发展改革委向国务院报送了国家煤炭应急储备方案，获得国务院领导批准。在这个方案中，首批储备计划为500万吨。根据方案，神华等10家大型煤炭、电力企业和秦皇岛港、黄骅港、舟山港、广州港、武汉港、芜湖港(600575,股吧)、徐州港、珠海港(000507,股吧)8个港口企业，成为国家第一批应急煤炭储备点。方案所谓国家煤炭应急储备，是指国家委托承储企业在煤炭重要集散地、关键运输枢纽等地储备煤炭，由国家统一调用，用于应对煤炭供应中断或严重不足等紧急状况，增强在重大自然灾害和突发事件状态下的煤炭供应保障能力，保持经济社会平稳运行。2011年3月全国人大通过的“十二五”规划《纲要》中提出，“合理规划建设能源储备设施，完善石油储备体系，加强天然气和煤炭储备与调峰应急能力建设。”首次将煤炭储备与石油、天然气并列，纳入国家储备体系。

　　根据有关主管部门的解释，国家煤炭应急储备属于一种专项储备制度，是国家为应对各种紧急状况、保障电力行业煤炭稳定供应、促进经济社会平稳运行而建立的储备。其基本功能是，在发生洪涝、台风、雨雪冰冻、持续大雾和地震等重大自然灾害，以及煤炭生产、运输重特大事故等突发事件的情况下，依靠企业储备和地方储备不能满足煤炭基本供应时，用于应急保障。

　　国家煤炭应急储备的基本模式是：

　　第一，确立大型煤矿企业为国家煤炭应急储备实施主体。从国家煤炭应急储备性质和功能定位出发，按照有利于尽快起步建设、形成基本规模，操作便捷顺畅、运营成本低，以及有利于政府监管等综合考虑，确定国家煤炭应急储备的基本模式为：由大型煤矿企业接受国家委托，结合本企业煤炭产品流向、市场分布，在具备条件的沿海、沿江和沿河港口、在铁路直达运输但运能不足的华中、西南内陆地区煤炭集散地、火车站等，与企业正常营销周转储销结合，代储代存部分国家应急储备并负责其经营管理，国家按照委托储备数量，对代储的大型煤矿企业给予必要政策支持并实施监管。国家煤炭应急储备，不采取委托中间运输环节、终端消费环节代储方式。

　　第二，大型煤矿企业实行代储代存的优越性。确定由国家委托大型煤矿企业实行代储代存，相比较其他方式，其优越性主要有以下几点：（1）储备经过的环节少，在未动用之前产权始终归属煤矿企业，不存在转换和改变，既有利于煤矿企业经营管理，也有利于政府监督检查。（2）与煤矿企业正常销售结合在一起，对正常周转储备和国家应急储备实施统一管理，不需要另行设立管理机构，经营成本比较低。（3）由大型煤矿企业代储，后续资源充足，运输渠道通畅，销售市场稳定，有利于保持储备规模稳定。（4）采取这种方式，可以加快储备循环周转，大大降低了单独设库、长期堆存带来的变质、自燃等风险，有利于储备煤炭质量安全。（5）大型煤矿企业与运输、消费企业有长期稳定的合作关系，由其代储，不改变各环节的性质和定位，符合法律法规规定。（6）实行统一由煤矿企业代储代存，便于制定实施统一的管理办法和配套政策。

　　目前，国家发改委确定的煤炭应急储备建设的目标是，完善国家煤炭应急储备方案的制定和实施。争取各有关方面支持，在科学、合理确定规模与布局的基础上，尽快形成一定的实物储备量，提高煤炭应急供应保障能力。同时支持、指导地方煤炭应急储备体系建设，形成一个既能覆盖重点地区，又能上下协调联动、互补的国家和地方煤炭应急储备体系。

　　支持建立煤炭储备体系的意见

　　煤炭储备制度提出后，得到了很多专家学者和经济运行主管部门的支持，他们认为建立煤炭应急储备有以下几方面的必要性和可行性：

　　第一，国情决定了必须建立完善的煤炭储备体系。（1）煤炭为我国主体能源，在我国一次能源生产和消费结构中占到70%左右，这一地位在未来几十年内难以发生根本改变。（2）我国煤炭资源总量较大，但人均占有量仅为世界平均水平的一半左右。在推进工业化、城镇化过程中，煤炭资源的“强约束”、“紧运行”将呈一种经常性状态。（3）我国煤炭资源赋存与消费在地域、电源点上呈逆向分布，随着煤炭开发战略西移，铁路运煤平均距离延长。铁路运能紧张局面可能是一个较长过程。（4）我国煤炭赋存条件较差，特别是小煤矿产量占到全国总产量的1/3以上，安全事故多发。这些均影响到煤炭生产的稳定性。（5）我国也是世界上自然灾害最为严重的国家之一，地震、洪涝、干旱、冰冻、台风持续大雾等极端地质和气象灾害相对多发。这些特点表明，煤炭是我国不可或缺和不可大规模替代的主体能源，较之于世界其他国家，保障稳定供应的意义更加重要，同时难度也更大。必须建立国家煤炭应急储备体系，增强应急状态下电力行业供煤的保障能力。

　　第二，目前现状要求加快建立国家煤炭应急储备。我国现有煤炭储备（库存）主要由两部分构成：一是煤炭生产、经销和消费环节的库存，占全社会库存的80%以上；二是运输环节的库存。总体看，目前我国煤炭储备（库存）水平较低，且过于分散，特别是没有国家可以直接调度支配的储备，在发生严重自然灾害和突发事件、正常的产运需衔接受到冲击、应急保障任务突出和繁重的情况下，政府不直接掌握储备资源，只能“临时抱佛脚”，动员和协调有限且分散的社会储备，“拆东墙补西墙”，捉襟见肘，从而限制了应急响应和组织指挥能力，降低了应急保障效率。为增强应急状态下的电煤供应保障能力，必须加快建立国家煤炭应急储备。

　　第三，我国已经具备了建立国家煤炭应急储备的基础条件。（1）从煤炭资源看，我国煤炭总产能达40亿吨。在确保当前供应前提下，完全可以调剂出一部分资源用于建立国家应急储备。（2）从储运设施看，改革开放以来，我国铁路、公路和港口水运等基础设施快速发展，煤炭储装运能力上了一个大台阶，完全可以支撑起建立国家煤炭应急储备。（3）从财政资金看，改革开放以来，全国财政收入增长了50倍以上，完全有能力安排出一部分财政资金，用于建立国家煤炭应急储备。（4）从储备技术看，由于确定了由国有大型煤矿企业结合自身生产经营周转储备，代储国家煤炭应急储备的基本模式，在实践中已经形成一些可行技术，可以保证储备数量和质量安全。

　　对建立煤炭储备体系的争议

　　对目前建立煤炭储备体系的做法提出质疑的观点主要集中在以下几个方面：

　　第一，大规模政府投资难以为继。煤炭储备不能照搬粮食储备的模式，主要是成本太高，国家难以承担，不具有可持续性。配煤和供应链管理都能增加煤炭储备基地的附加值，有很好的盈利性，因此无需国家投资，可以是完全的市场行为。而目前出台的方案，储备基地仅仅承担了简单的煤炭进出，是一个中转站。虽然可以实现战略储备的功能，但增加了运行成本，也很难形成盈利。煤炭储备基地作为一个经济细胞和煤炭产运销的一个环节，不但要具备生存能力，而且必须具备发展能力，长期依赖补贴不是、也不可能成为煤炭储备基地的理想发展模式。实际上，受制于煤炭产品对装卸、养护等费用的高度敏感性，稍有不慎，煤炭储备基地极有可能成为部分地方政府和煤炭企业的包袱。

　　第二，大规模煤炭储备存在技术难题。煤炭现货储备面临着极易风化、变质甚至自燃。与石油储备相比，煤炭储备需要占用更多的土地，容易造成对土地、水、空气的污染。煤炭露天存放时间越长，储存成本越高，而煤炭的价值也会下降。这就决定了煤炭储备基地的储存量不能很多。

　　第三，从资源量上讲没有储备的必要。是否建立一种资源的战略储备，关键要看这种资源是否短缺，而我国的煤炭资源丰富。目前，除中国外没有一个国家由国家将煤炭进行战略储备。中国煤炭消费量较大，哪怕只作一个月的储备，就需要2~3亿吨，无论从占地、投入来讲都是不可想象的。

　　第四，应急需求难以成立。雨雪冰冻等自然灾害不具有常态性，而且也无法预料下一次灾害发生的地点。煤炭战略储备太少不能起到平抑物价的作用，储备太多则缺乏经济性。

　　目前，对煤炭战略储备的争论和试点都在进行中。总的看，建立这一制度仍需要在理论上有更充分的依据。在技术上确有一些难题没有找到解决办法，形成了瓶颈制约。在实践中需要发挥市场机制的作用，加强对储备经济性的论证，不宜由政府把战略储备包下来。对煤炭储备制度是否能发挥预期的成效还有待观察。

　　（作者单位：国务院研究室）