要实现这一目标，在“十三五”期间，我国必须化解淘汰过剩落后产能8亿吨/年左右，通过减量置换和优化布局增加先进产能5亿吨/年左右。考虑到当前我国煤炭产能规模已经十分巨大，加之一些在建煤矿规模也不小，煤炭去产能必然迎来一场艰难的攻坚战。

严格控制新增产能　

当前，受经济增速放缓、能源结构调整等因素影响，煤炭需求下降，供给能力过剩，手续不全在建煤矿规模仍然较大。

《规划》明确，从2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目。未经核准擅自开工的违规建设煤矿一律停建停产，承担资源枯竭矿区生产接续、人员转移安置等任务确需继续建设的，须关闭退出相应规模的煤矿进行减量置换。

中国能源网首席执行官韩晓平告诉《经济日报》记者，目前我国煤炭产能过剩已经非常严重，而且产能供给有很强的弹性，超产能生产现象突出。从需求侧看，煤炭市场需求正在逐年下降，加之我国在应对气候变化和节能减排中势必加强能源消费总量控制，因此，我国不仅要严格控制煤炭新增产能，更要加快剔除过剩产能。

“严格限制新增产能背后，是我国煤炭行业发展主题的转变。”工银国际能源板块分析师赵东晨说，在“十三五”期间，煤炭行业的首要任务不再是跟上需求增长的步伐。目前，我国已有的煤炭产能规模已经足够匹配需求变化，产能绝对过剩的格局已经很明显。严格限制新增产能，既是从能源供需的角度出发，保证煤炭行业能够平稳健康发展，避免再度出现煤炭价格大幅下跌；也是从能源集约利用的角度出发避免资源浪费，推动能源结构向清洁化迈进的必然要求。

《规划》提出，鼓励在建煤矿停建缓建，暂不释放产能，对不能停建缓建的，按一定比例关闭退出相应规模煤矿或核减生产能力进行产能置换。对于因结构调整、转型升级等原因确需在规划布局内新建煤矿的，应关闭退出相应规模的煤矿进行减量置换。

“对减量置换进行有效监管，关键在于调动地方政府的积极性。”赵东晨说，我国煤炭行业布局有很明显的区域性，地方政府对于中央政策的理解和执行，是行业监管能否切实落地的关键。同时，国家也应根据各地的资源和市场实际情况，制定并且事前公布公平合理的置换规则和核定标准，发挥公众和媒体的监督作用，确保减量置换过程公开透明。

有序退出过剩产能　

今年以来，国家把钢铁和煤炭两个行业作为去产能的重点。无论是中央还是地方都下了很大力气，不仅拿出了专项奖补资金，更是出台了多项配套的政策措施。

国家发展改革委副秘书长许昆林表示，根据地方和相关央企上报的数据，今年煤炭去产能2.5亿吨任务目标已经提前超额完成。

不过，与此前提出的“在近年来淘汰落后煤炭产能的基础上，从2016年开始，用3至5年的时间，再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右”的目标相比，去产能的任务依然任重道远。

《规划》提出，要加快依法关闭退出落后小煤矿，以及与保护区等生态环境敏感区域重叠、安全事故多发、国家明令禁止使用的采煤工艺的煤矿。要综合运用安全、质量、环保、能耗、技术、资源规模等政策措施，引导灾害严重、安全无保障、煤质差、能耗不达标、非机械化开采的煤矿有序退出；引导长期亏损、资不抵债、长期停产停建、资源枯竭的煤矿有序退出。

韩晓平表示，落后的小煤矿往往存在安全生产投入少、对生态环境破坏大、监管难度大等问题。而且，这些小煤矿由于生产成本较低，容易对市场秩序形成扰乱，一直是我国能源供给的“疥疮”。因此，在化解产能过剩中，自然应该首先拿这些企业“开刀”。

赵东晨表示，由于历史遗留的企业办社会等一些因素，加上原来存在的地方保护主义，导致煤炭行业存在着很多技术落后、安全环保投入不足的落后小煤矿。这部分产能一方面是安全和环境的隐患，另一方面也是正常市场秩序的潜在破坏者。在很多时候，由于其安全环保标准低，投入欠缺，导致其在成本上获得了不正当的竞争优势，在市场紧的时候甚至对安全环保投入到位的先进煤矿构成了“劣币驱逐良币”的逆向选择问题。因此，不管是从以人为本、经济与环境协调发展的“新常态”发展方向出发，还是从煤炭行业本身的健康有序发展出发，去产能都应该坚决拿落后小煤矿开刀。

积极发展先进产能

在部署去产能的同时，《规划》也明确，将以提高质量和效益为核心，发展工艺先进、生产效率高、资源利用率高、安全保障能力强、环境保护水平高、单位产品能源消耗低的先进产能，保障煤炭长期稳定供应。

“强调去产能与积极发展先进产能并不矛盾。”赵东晨表示，去产能不仅仅要实现总量控制，更要实现产能结构调整，让其向技术领先、安全环保标准达标的先进产能倾斜，这样才能激励煤炭企业主动去加强创新投入，而不是单纯的铺大摊子，最终才能提升能源稳定供应的能力。

赵东晨表示，在一定程度上讲，积极发展先进产能对于总体的去产能也有正向影响。由于先进产能大部分集中在大型企业即行业龙头手中，鼓励其发展将加快行业集中度的提高，从而给落后产能的出清提供良好的客观环境。另外，在中国的煤炭市场中，企业普遍承担的办社会职能，过剩的供给能力在很多时候并不会随着行业利润率水平的变化而自发退出市场。恰恰相反，随着企业账面亏损的扩大，其本身以及作为其股东的地方政府越发无力实现债务和冗员的安置。针对这种情况，也需要让优秀的大型企业“吃饱”，才有力气更好地推动去产能目标的实现。

韩晓平指出，让更多先进产能获得更大发展空间，不仅能够提升煤炭的供给能力，更能形成“鲶鱼效应”，把生产效率低下的小煤矿尽快挤出市场。

中国煤炭工业协会会长王显政表示，我国是以煤炭为主要能源的国家，根据国内权威研究机构最新研究预测成果，2020年、2030年、2050年煤炭在我国一次能源消费结构中的比重将分别达到60%、50%、40%。煤炭资源获取的可靠性、价格的低廉性、利用的可洁净性决定了，在今后较长时期内，煤炭作为我国主体能源的地位和作用不会改变。因此，未来，我国仍然必须大力发展煤矿先进产能，用机械化换人，靠自动化减人，用煤矿智能化开采替代传统的机械化开采，推动煤炭产业升级。