小煤矿潜规则透视：干部成煤奴 监管成木偶

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06--7--13

今年，是我国三年治理“小煤矿问题”的开局之年。小煤矿重大安全事故近来频发再次提醒人们：“小煤矿问题”是“疑难杂症”，不少机制陈弊积重难返；尤其是当前煤矿管理中出现的种种“潜规则”和反常现象，导致单纯性的整治活动“雨过地皮干”“按下葫芦浮起瓢”。如不能化解“潜规则”，将直接影响全国人大和国务院提出的“三年解决小煤矿问题”的方略。

潜规则一：矿长成傀儡监管成空文

小煤矿安全生产责任和依法经营主体严重混乱，导致安全生产和行业监管政策完全成为一纸空文。

由于国家产业政策和法规没有明确煤矿是否允许个人投资、经营，不少地方为了绕开这个敏感问题，给个人承包煤矿派出政府或集体任命的“红帽子”矿长，当法人代表。

在山西省不少县市的乡村煤矿，法人代表即名义矿长是乡村任命的，其职责是在各种证件上挂名，从煤矿承包费中发工资，参加政府的各种会议，应付各种检查，实际根本不行使任何管理权；实际控制者是承包人即矿主，他是投资人也是受益人，是真正的老板，他不下井也不与矿工打交道；矿主在生产中又聘请几名副矿长，把井下出煤层层转包给小包工头，小包工头付矿工工钱并负责事故处理。安全监管人员到矿上轻易见不到矿主，而是由名义矿长把文件和政策收下了事；矿主根本不会听名义矿长的话，矿长更管不了出煤的包工队和矿工，但出了事故首先追究的是矿长即法人代表的责任。

潜规则二：基层干部成了“煤奴”，监管大多成了“木偶”

由于小煤矿带来的财政效应，又由于煤矿背后存在的保护伞问题，不少基层干部心里痛恨小煤矿非法生产，而行动上又不自觉地保护小煤矿非法生产。“我们客观上成为小煤矿的奴隶！”山西省霍州市师庄乡乡长向通讯员坦言，每到上边检查时，他还得和其他干部给小煤矿通风报信，不报信让查了，一是影响财政，二是害怕受处分，三是还不知道要得罪哪位领导。

成为“煤奴”的干部，在问责的压力下，近年来还有一些人与黑心矿主合谋瞒报事故，如去年宁武矿难中的原县委副书记和分管副县长。此次，左云矿难中的张家场乡党委书记、武装部长等人也参与了事故瞒报。在“保护伞”的作用下，不少监管人员竟成“木偶”。像山西省左云新井煤矿矿主的哥哥就是乡里分管煤炭的人大主席团主席，交口县原安监局长武小莉竟然给一位“关系矿主”安排矿主的父亲当监管员。这种情况造成大部分干部“谁也不敢负责，谁也不愿认真”。

潜规则三：权力人人“抢篮球”义务家家“打排球”

原煤炭部撤销后，煤炭行业管理的各项职能分散在七八个部门。基层煤炭业内人普遍反映：现在涉煤部门太多，政出多门，联合执法，看似各家都在管，其实最后哪家都难落实，往往形成有权有利的大家“抢篮球”，没权没利的“打排球”。就是煤管局和煤炭安全监察局两个关系最密切的部门也信息不畅，数据不一。而煤炭安全生产所需的技术攻关、技术推广、产业规划、人才培养这些基本管理，看似都有分管，其实无人问津。

对于地方政府来说，长期以来，“财政上阶梯、干部涨工资、城建上档次”是县领导的“显性政绩”，谁占有了谁提拔快，“地下没挖的，财政没花的，建设没搞的，工资没发的，政绩没表的。”这是一个连锁反应，很少有人愿意承担“政绩风险”而整顿小煤矿、实现产业转型的。尤其这几年新批煤矿很难，各地都不愿意主动消灭小煤矿。

潜规则四：问责不均衡干部“逆向选择”

干部问责风暴，产生“逆向选择”。近年来，对行政领导和国家工作人员的“问责风暴”使每个涉煤的干部头上悬一柄利剑。“矿主发财，干部丢官”让人产生心理不平衡。一起矿难查下来，往往官煤勾结者很难现形，但明面上的涉煤工作人员真要“倒霉”。尤其是煤管、安监部门更觉得“屁股下坐着火焰山，身上绑着炸药包”。左云县煤炭管理(安监)局纪委书记说：“我们从上任第一天起，就做好了受处理的准备。局里的业务干部几乎都受过处分，有人背着几个处分。”他坦言，小煤矿问题如果不能科学解决，处理多少干部都无济于事。

问责风暴使一些无力彻底解决煤矿安全生产问题的地方想出“逆向选择”的对策：分管煤炭的副县长轮流坐庄，各干几年，或者谁新提拔就让他分管煤炭；或者免职后不离职，处分后另调岗位；有的县专门提拔一个年龄大的“县长助理”，让他分管煤炭，随时做好因煤矿事故“革职处理”的准备。通讯员在调研中发现，经过这几年的问责风暴，山西省产煤大县一批懂业务、善管理、有事业心的“老煤炭”逐渐离开岗位，他们有的被免职，有的主动辞职，有的调整到二线工作，出现了不正常的“逆淘汰”，非常不利于煤炭管理专家队伍的建设。

潜规则五：矿主“拥钱自大”，蔑视政府的权威

自新一轮煤炭市场走热以来，在山西一些煤炭主产区涌现了一批千万富翁和亿万富翁。这些煤矿主用钱打通许多关节，在各个层次上拉拢了一批干部。山西省左云县煤炭管理局纪检书记说：“有实力的矿主别说不把监管人员看在眼里，就连乡里领导和县领导也不正眼瞧。县、乡领导上门宣讲政策和法规，矿主要么溜之大吉，要么你说你的他根本不听，要么给你反上一课：这些我知道得比你早，我在某某大领导那里早知道了。矿主明显以势压人！”这几年出现的非法矿主撕封条、砸锁链的违规行为显现出其胆大妄为。山西省去年在关闭非法和不具备安全条件的煤矿时，竟有一些矿主抬着棺材向政府和分管领导恫吓“示威”。

潜规则六：“矿主只认钱，农民工赌命”。这是小煤矿用工的潜规则

通讯员采访多次矿难，每次问那些逃生出来的外地农民工“有没有安全培训”，得到的回答大多是“矿上没培训，我们也没要求培训”。一方面是黑心矿主草菅人命，一方面农民工自身也把安全当儿戏。四川广安县的几位农民工说：“培训又不给工资，我们急着用钱，这里干一个月顶得上在家里一年的收入。”

有了这些“潜规则”，小煤矿主铤而走险，无视政府监管，出了事故敢于瞒报；各项整治成果难以保持，“雨过地皮干”就是自然的事情了。

链接

我国目前尚有小煤矿1.7万处，其中，年产三万吨以下的矿井约占1/3。数量众多的小煤矿生产规模过小，技术和管理落后，资源浪费和安全问题突出。国家初步规划小煤矿的适当数量应控制在一万处以内。

国务院安委办规划煤矿整顿关闭工作原则上分为三个阶段，每个阶段各有侧重。其中，第一阶段为2005年7月至今年6月，以整顿关闭为工作重点，依法取缔关闭非法开采、违法生产、不具备安全生产条件和布局不合理的矿井。

第二阶段为今年7月至2007年6月，以整顿关闭和煤炭资源整合为工作重点。一手抓整顿关闭，一手抓资源整合，按照《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》中确定的资源整合目标、范围、原则和程序进行。通过资源整合，淘汰落后生产能力，改变小煤矿过多、过乱、过散的状况，进一步减少矿点数量。

第三阶段是2007年7月至2008年6月，以政策治本，强化矿井安全管理，落实企业安全主体责任。继续深化煤矿整顿关闭工作，严格安全准入，强化源头管理，全面提升小煤矿的整体水平。

当前煤矿整顿关闭的重点为：一是严厉打击非法开采。二是限期关闭和淘汰不符合产业政策要求的矿井。三是严格控制新建矿井的规模和数量，力争通过三年时间，实现“一个好转、两个减少和三个提高”的目标。即采矿秩序明显好转；小煤矿数量大幅度减少，力争控制在一万处左右，小煤矿事故总量大幅度减少，百万吨死亡率力争控制在四以下；小煤矿资源回收率明显提高，装备水平明显提高，安全管理水平和从业人员技术素质明显提高。

山西省决定用三年时间解决小煤矿问题，严防并杜绝已关闭的矿井死灰复燃，确保到2010年全省煤矿矿井总数控制在2500座以内，比目前煤矿数量减少将近一半。据统计，目前山西省合法煤矿已由2000年的8144座压减到3866座，通过专项整顿关闭非法煤矿4876座，今后几年尚需压减或合并煤矿至少2380座。

点评

李毅中  国家安全生产监督管理总局局长

我国安全监管体制多次变化，长期存在的政出多门、职能交叉等问题没有完全解决，监管效率比较低。加上安全生产监管监察力量不足，技术装备落后，业务素质、执法能力参差不齐，致使安全监管不到位、搞形式、走过场、“严格不起来，落实不下去”的问题普遍存在。

郝向斌  中国煤炭市场网研究咨询主管

目前在建矿井能力超过六亿吨，今后两年是煤炭产能集中释放期，产能过快增长与需求增速趋缓形成巨大反差。如果煤炭企业仍然沿袭超能力生产的习惯继续超能力生产，必将使煤炭供需关系面临过剩压力。

钱平凡  国务院发展研究中心产业经济研究部研究室副主任

对不符合安全标准的煤矿，可以限期进行整改。整改后还不符合安全生产标准的，政府可以通过收取资源税、高价出卖等方式逼迫小煤矿主动退市；还可以通过提高行业进入门槛，整合小煤矿。

秋风  北京学者

实行采矿权有偿转让，让私人企业名正言顺地进入矿业领域，乃是矿业健全发展的前提。现在相关部门正在利用行政手段关闭小煤矿。事实上，可以预料，随着产权关系趋向明晰，零散的煤矿也可能走向合并。明晰的产权也会推动私人开矿行为长期化，增加安全方面的投资。