业内人士分析：山西"煤炭新政"能否破题

07--6--12

●山西煤炭工业可持续发展试点要争取在2007年年底前基本完成，为尽快在全国推广创造条件。

●本着“取之于煤，用之于煤”和“外在成本内在化”的原则，试点政策规定，三大基金和企业缴纳的矿业权价款要计入生产成本。一个由资源、环境、生态成本、转产成本加上旧的核算体系中的“生产成本”，形成了煤炭生产的“完全成本”。这意味着，导致煤炭工业体系严重“贫血” 的“不完全成本”问题将最终得到解决。

●对于新政增加国有老企业成本的问题，山西省国土资源厅厅长张怀文说，政府将切实采取措施减轻企业的社会负担，将社会性职能从企业剥离出来，同时帮助企业改善生活条件，鼓励企业转产，延伸产业链，提高产品附加值，改善生态环境等等。

●改革必然要付出代价，付出成本。要使试点取得成功，必须妥善解决以上问题。对此，妥善处理随之而来的新情况、新问题，不仅需要足够的勇气、胆量，更需要智慧和随机应变的能力。

“山西现在有煤,但不能老靠挖煤,资源没有了就要转产。煤炭工业可持续发展政策措施的试点能不能成功，关键要看你征收的可持续发展基金怎么用,用到什么地方。‘煤炭新政’里关于基金的使用有严格的规定，就是要把基金主要用在解决企业难以解决的区域生态环境治理、支持资源型城市转型和重点接替产业发展、解决因采煤引起的社会问题上。”就山西“煤炭新政”的问题，山西省国土资源厅厅长张怀文近日在接受记者采访时如是说。

最近，社会上有关山西“煤炭新政”的猜测议论颇多，一些国有老企业尤其顾虑重重。对于新政增加国有老企业成本的问题，张怀文说，政府将切实采取措施减轻企业的社会负担，将社会性职能从企业剥离出来，同时帮助企业改善生活条件，鼓励企业转产，延伸产业链，提高产品附加值，改善生态环境等等。

这位“具有地方行政工作经验，善于创造性开展工作，颇具大将风范”的老厅长操着一口带着浓郁的晋中口音的普通话说：“从现在山西煤炭行业的情况看，资源整合已基本完成，是彻底解决制约煤炭行业健康发展诸多问题的时候了。”希望山西做出样板2007年4月2日，一个名为“山西省煤炭工业可持续发展政策措施试点工作暨实施‘第三战役 ’ 动员大会”在山西太原召开。

中国煤炭工业可持续发展试点工作领导小组组长、国家发改委副主任张国宝，山西省委书记张宝顺，省长于幼军，山西省委常委、常务副省长薛延忠及其他省领导刘泽民、薛军、靳善忠等悉数到场。国家有关部委、行业协会、山西省有关政府部门及各市、县的负责人出席了会议。

从参会的领导阵容，我们不难看出这次会议的重要性。

熟知内情的人知道，尽管“试点”这两个字在别的文件里具有“行就行，不行就推倒”的意味，但在这里，它却关乎着我国煤炭行业管理体制、资源开发、安全生产、环境治理、企业转产和地区转型等方面的深刻变革。

在试点工作动员大会上，张国宝坦陈，“这次试点旨在研究建立一种体制和机制，全面系统彻底地解决制约煤炭工业发展的问题，使煤炭工业走上可持续发展的道路，更好地支撑国民经济发展。”他希望山西省政府精心组织，周密部署，确保试点工作取得实效，做出样板。

对于张国宝的讲话，山西省委书记张宝顺当场做了回应，他表示： “国务院批准在山西开展煤炭工业可持续发展政策措施试点，是要帮助山西从总体上、根本上解决煤炭产业面临的突出问题。”但他也承认：这项试点是一项探索工程。在市场经济条件下如何促进煤炭产业的可持续发展，是一个不断探索的过程。

据了解,经国务院批准，此次试点工作出台了4项经济政策，即：征收煤炭可持续发展基金、有偿出让煤炭资源矿业权、提取矿山生态环境恢复保证金和提取煤矿转产发展资金。

试点要求，山西境内所有煤炭生产企业统一征收“三金”，其中可持续发展基金的征收将按动用(消耗)资源储量、区分不同煤种，确定适用煤种征收标准，具体为：动力煤5-15元/吨、无烟煤10-20元/吨、焦煤15-2 0元/吨。2007年征收标准为动力煤14元/吨、无烟煤18元/吨、焦煤20元/吨。基金将主要用于企业难以解决的区域生态环境治理、扶持资源型城市转型和重点接替产业发展、解决因采煤引起的社会问题，这3个方面的支出比例为 50%、30%、20%。

另外，矿山生态环境治理恢复保证金提取标准为10元/吨，企业所有，专款专用，专户储存，政府监管，用于矿山环境治理与恢复；煤矿转产发展资金提取标准为5元/吨，用于转产、再就业、技能培训和社会保障等。

张国宝认为，在试点工作启动阶段，宜采取较低的基金征收标准，以减轻企业负担，确保试点稳步推行；后期再逐步使基金征收标准到位，逐步解决其他社会性问题。他明确表示，山西煤炭工业可持续发展试点要争取在2007年年底前基本完成，为尽快在全国推广创造条件。为何从山西开始有人说，研究中国的煤炭离不开山西的煤炭，读懂了山西的煤炭就读懂了中国的煤炭。

事实上，山西煤炭工业发展的问题和矛盾并非一日之寒。由于多年来高强度、粗放式、大规模的开采，我国煤炭工业矛盾和问题凸显。因在全国煤炭行业的特殊地位，“煤老大”山西就成为了这些矛盾和问题的“缩影”。对于山西因煤炭开采引发的矛盾与问题，有关方面进行了概括———

资源浪费与破坏惊人。据有关资料显示，改革开放以来，山西累计开采煤炭在80亿吨左右，但消耗的资源量却高达200多亿吨。这意味着，每开采1吨煤就要损耗与煤炭资源共生、伴生的矿产资源2.5吨，每年因采煤排放的煤层气约60亿立方米，相当于“西气东输”一期工程输气量的一半。

环境污染和生态破坏严重。据不完全统计，山西全省采空区面积达 5000平方千米，地质灾害严重的地区面积为2940平方千米，每年新增沉陷区面积约94平方千米，发生地质次生灾害的范围涉及1900个自然村，上百万人受影响；矿井废水严重污染地表水体，受污染的河流总长度达 3753千米。

煤矿安全生产形势严峻。煤矿事故多发，死亡人数占到整个工矿企业事故死亡人数的70%以上。

转产、转型和再就业压力巨大。山西煤炭资源开采中强度远高于其他省份，资源枯竭问题突出。预计到202 0年，仅五大国有重点煤炭企业将有39处矿井面临资源枯竭，需要安置转产的职工12.5万人。

作为产煤第一大省的山西，面对煤炭工业发展过程中存在的诸多问题和矛盾，近年来已备感改革的紧迫性。

自2003年起，山西就组织开展相关政策研究，提出了构建煤炭开采资源与环境补偿机制的建议。新任领导班子到位后，已开始探索煤炭资源的有偿使用，试图告别资源配置的多轨制。

对此，山西省委书记张宝顺曾表示，资源有偿使用是促进煤炭合理开发的根本性措施。深化煤炭资源有偿使用制度改革，就是要把企业的经济利益与煤炭资源回收率挂起钩来，形成企业珍惜资源的内生动力机制。同时，政府要完善资源税费政策，实现由粗放型管理向保护节约型管理的转变。2006年10月，国务院同意在山西、内蒙古、陕西等8个煤炭主产省区进行煤炭资源有偿使用制度改革试点。山西已占先机。目前，山西已征收采矿权价款203亿元。

但资源有偿使用只是一个方面，从某种意义上说，还只是增加了本省的财政收入，不是治本之道。要彻底解决山西经济的可持续发展问题，单兵切入显然难以奏效，也不是国务院的初衷。

自然而然，探索解决之道的可持续发展试点，山西首当其选。2005 年初，由国家发改委牵头，组织财政部、国土资源部等部门，与山西省政府共同组成了煤炭工业可持续发展政策研究及试点工作协调小组，开展调查研究工作。 2005年5月，课题组完成了体制、资源、安全、环境以及转产发展等5个专题报告和总报告。在此基础上，国家发改委提出了《关于在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点的意见》。2006 年4月19日，国务院第133次常务会议批准在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点工作。试点的主要内容有6项：建立煤炭开采综合补偿和生态环境恢复补偿机制；强化行业管理，优化资源配置；完善安全生产责任制，提高安全生产技术水平；深化企业改革，完善煤炭成本核算办法；推进资源市场化管理，完善矿业权有偿取得制度；建立煤炭企业转产、煤炭城市转型发展有效机制。

为此，山西省成立了煤炭工业可持续发展试点工作领导组，组织力量进行调查研究，提出了总体实施方案和专项实施方案。2007年3月10 日下午，山西省省长于幼军主持召开省政府第97次常务会议。会议研究并原则通过了《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》、《山西省煤炭可持续发展基金安排使用管理实施细则试行》和《山西省分离国有重点煤炭企业办社会职能实施意见》。并决定按国家有关部门要求从3 月1日起实施煤炭可持续发展基金政策。

这表明，山西煤炭工业可持续发展试点工作在此前已经启动。“新政”将带来哪些变化煤炭可持续发展新政将带来哪些变化？有关人士评论，从山西试点一揽子政策设计看，如果顺利实施，有可能在以下几个方面取得突破—— —

人才“双卡制”，提高准入门槛。煤矿规模小、分布散、生产方式落后，小煤矿向来都是资源破坏与浪费、安全事故频发的代名词。在推进小煤矿关闭整顿和煤炭资源整合的同时，山西试点政策较大幅度地提高了煤炭企业的准入门槛。

首先表现在新批煤矿的准入规模上，新建矿井规模原则上不低于年产60万吨。对于现行年产30万吨的煤矿，不再办理增层、扩界手续。新的矿业权原则上由招、拍、挂公开出让的方式取得，按动用资源量上缴资源价款。其次，对小型煤炭企业负责人和关键技术岗位设定了门槛，正副矿长和总工必须具有中专以上学历或助理工程师以上技术职称。井下安全员、爆破工等“特岗人员”必须具备初中以上文化，经过职业培训并持证上岗。“放下锄头当矿工”、“文盲矿长、土矿长”的煤矿用人现象，也将逐渐得到改善。

设置基金征收杠杆有利保护资源。试点政策的一个核心内容是，在煤炭生产成本中，征收煤炭可持续发展基金，提取矿山环境治理恢复保证金，建立煤矿转产发展资金。

可持续发展基金征收按动用(消耗)资源储量，区分不同煤种。与以往煤矿产量计费(税)的办法不同，此次试点政策明确，以动用(消耗)的资源储量为基数，征收可持续发展基金更具科学性，体现了国家对煤炭资源稀缺性的重视，这一政策导向将引导煤炭生产企业提高规模和技术水平，提高回采率，保护煤炭资源。

令人关注的是，试点政策设置的基金征收调节杠杆机制，体现了国家限小扶大的产业政策导向。试点政策明确，基金征收标准按照煤炭生产企业产能规模设置了3档调节系数。45万吨以下的小矿与年产90万吨以上大矿相比，缴纳基金的金额，前者要多出后者一倍。

对此，山西省国土资源厅有关官员解释说，煤炭生产有一个负相关效应，规模越大，生产工艺越先进，煤炭生产的资源耗费越小、环境破坏程度越低。因此对那些规模小、回采率低的煤矿就要征收较高的基金。

根据《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》规定，在山西省行政区域内从事原煤开采的单位和个人为基金的缴纳人，收购未缴纳基金原煤的单位和个人为基金的代扣代缴义务人。《办法》规定，基金缴纳人未按规定期限申报缴纳基金的，由地税机关责令其限期改正，并规定了相应的处罚措施。

资源整合，打造煤炭“航母”。谈到资源整合，山西省长于幼军表示，主要用市场经济的思路和办法，同时辅之以必要的行政手段，在全省范围内引导支持煤炭大企业联合、兼并、收购、重组或托管中小煤矿，重视引进规模实力雄厚、技术先进的跨国公司和国内大企业等战略投资者，引导地方国有或民营中小煤炭企业以股份制形式联合重组，整合资源，产能置换，关小上大，全面推进资源整合，加快培育大型煤炭集团。市、县政府要从大局出发，落实好各项促进措施，推动资源整合和企业重组。“不欠新账、渐还旧账”，逐步解决历史包袱。试点政策设计的一个基本立足点，就是形成“ 不欠新账、渐还旧账”的生态环境恢复补偿机制，建立煤炭转产、煤炭城市转型发展救援机制。

山西省社科院能源研究所所长王宏英认为，新的煤炭成本核算办法，将改变过去成本只计开采直接成本，而对资源动用、生态破坏和安全成本不予计算的做法，企业缴纳或提取的矿业权价款、煤炭可持续发展基金、矿山环境治理恢复保证金、煤矿转产发展资金等都要计入生产成本。 “新政”措施将促进我国煤价在市场化进程中逐步实现“价值回归”。

本着“取之于煤，用之于煤”和“外在成本内在化”的原则，试点政策规定，三大基金和企业缴纳的矿业权价款要计入生产成本。一个由资源、环境、生态成本、转产成本加上旧的核算体系中的“生产成本”，形成了煤炭生产的“ 完全成本”。这意味着，导致煤炭工业体系严重“ 贫血”的“不完全成本”问题将最终得到解决。

对于煤炭企业的承受能力，有关方面作了这样的测算：2006年，山西省煤炭出省销量完成4.66亿吨，同比增加3358万吨，平均价格比2005 年提高了15.43元/吨。由于煤炭行业可持续发展基金的征收，山西省煤炭企业运行成本将增加14-20元/吨，但由于年初煤炭企业在供销衔接会上，山西省签订出省煤炭供需合同量4.9 59亿吨，吨煤合同综合价格同比提高了20.6元，平均上涨幅度为3%-5%。一些优质煤炭企业，如山西焦煤集团、西山煤电主焦煤、肥煤、电煤煤价格上涨30元/吨的同时，在购销合同中，增加附加条款转嫁政策性成本上涨以锁定公司利润水平。因此，开征煤炭可持续基金将增加煤炭企业运行成本，但还不会导致山西煤炭企业整体毛利水平下降。不可能一蹴而就有

关人士评论，国家选择煤炭大省山西进行可持续发展试点，这不仅是对我国煤炭工业发展道路的全面思考与总结，也是我国煤炭工业发展史上的一次重大改革，这次改革将勾画出我国“第一能源”———煤炭工业未来的发展方向。此举也意味着，靠“无偿划拨”或“跑关系”就可开采煤炭的历史将一去不复返。

但有关官员和专家也提醒，对于试点的难度和困难也不可低估——

国家发改委副主任张国宝指出，试点工作是一项系统工程和探索性工程，在实施中应当强化统筹意识，处理好诸多关系：一是处理好煤炭企业改革与稳定的关系，不要因为煤炭生产成本增加影响职工切身利益；二是处理好当前利益与长远利益的关系，着眼长远实现可持续发展，建立适应市场经济的供求机制，保障国家能源安全；三是处理好煤炭企业与政府的关系，加快分离企业办社会职能，这些职能逐步交给政府承担，煤炭企业专心搞好安全生产和经营工作；四是处理好煤炭工业发展和地方经济发展的关系，企业转产要与所在地区产业转型、经济结构调整统筹考虑，矿区发展要与城镇建设和新农村建设统筹规划；五是处理好试点质量与进度的关系，煤炭可持续政策试点是一项复杂的系统工程，要不断发现和妥善解决试点过程中的问题。

有关专家认为，在上述几个“关系”中，处理好煤炭企业与政府的关系，解决国有企业的“社会负担”，也就是通常所说的“企业办社会” 的问题显得尤为迫切。“社会负担”主要包括以下几类：一是为职工投保的各项社会保险费用负担；二是各类教育职能，如中小学、职工技校；三是各类医疗卫生职能，如医院、疗养院；四是后勤生活服务职能，如浴池、电影院、托儿所。

企业办社会的直接效果是，企业成了一个小社会，企业为职工提供 “从摇篮到坟墓”的一揽子社会福利。在这种制度下，企业职工的吃、喝、拉、撒、睡、生、老、病、死、休等全部责任均由企业来承担，并且都在本单位内部解决。

以同煤为例，据了解，目前同煤有从业人员20万，供养大同矿区、轩岗矿区、王坪小峪矿区、右玉矿区人口大约70万，每年工资性支出30 亿。现有办社会人员3.6万人，占全部在岗职工的23.85%，企业每年支付10 亿元左右。另外，还要负责6万离退休人员的管理。目前，同煤有学校86所，在校学生84524人，每年需支出经费1 .7亿元；医院63个，从业人员5421人，每年经费1.9亿元，还有公安、消防等办社会职能。

在同煤这样的国有老企业试点，关键是要解决企业办社会的问题。从目前来看，山西国有煤矿要剥离社会职能的难度主要体现在以下几个方面———

首先，从道理上说，企业承担的大量政府职能，不仅增加了企业的负担，而且也弱化了政府的公共服务职能，使政府公共服务在这些区域出现了空白，不利于政府职能转化。但由于政府职能转化尚没有到位，行为不规范，一些本应该由地方政府担负的政府职能和公益性事业仍然被强加给企业，地方政府不愿接收。有的是地方政府财力有限，没有能力接收企业承担的办社会职能。

大同市是依托煤矿发展而兴起的城市，城市产业结构极为单一，同煤是其财政收入的最主要来源，构成了同煤与大同市依赖与被依赖的共生关系。由于受到诸多因素的困扰，当前地方政府的财政收入状况并不理想，无力接收同煤分离出的社会职能，这样势必会形成恶性循环：一方面，地方财政无力接受企业办社会职能；另一方面，企业背着沉重的社会包袱，难以提高竞争力，从而进一步减少了地方财政的收入基础，城市的发展进一步受到制约，社会问题日益突出。

其次，煤炭行业仍属于劳动密集型产业。国有煤炭企业分离办社会职能必然涉及大量职工失业，而煤炭企业绝大多数处于经济不发达地区和山区，下岗职工和分离职工再就业难度大，这也制约了国有煤炭企业分离办社会职能。

其三，经济发展程度决定社会服务发达程度。企业要将其所办的辅业推向社会，实行自负盈亏,一个重要的前提条件就是企业所在地区经济较为发达，社会需求旺盛，分离企业能够生存。由于行业特点，多数煤炭企业在偏远地区，周边经济也是因矿区存在而发展起来的,不仅落后于矿区而且依附于矿区。国有煤炭企业所办的辅业基本上都属于为本企业职工服务的生活后勤服务范畴，由于当地经济不发达，社会需求较小，这部分企业如果脱离了母体之后，将难以生存，企业职工也不愿进入分离企业。

其四，当前大多数国有煤炭企业还保持着低工资、重福利的计划体制下的运行模式。国有煤炭企业的工资水平处于工业各行业的第46位。分离办社会职能的重要内容就是分离大量的职工福利型机构，而分离出的生活服务机构独立自主、自负盈亏的前提是要按照市场化方式经营，即按市场价格向其所服务的企业职工收取服务费用。这意味着以前的福利性服务变为商品化服务。这无疑会进一步降低职工的生活水平，造成新的不稳定。

其五，相关政策不配套制约了国有煤炭企业分离办社会职能的步伐。主要表现为：企业辅业或办社会机构分离后，相应的税费政策、鼓励中小企业和非国有企业发展的政策以及社会医疗保障政策都不配套。

还有，此次试点政策被称之为“煤炭新政”，而新政中最受关注的则是四项经济政策中的后三项，就是煤炭生产企业统一征收“三金”。 “三金”的征收不仅可以使得煤炭开采造成的环境和社会影响等隐形成本显性化，也可以调节煤炭行业的成本结构。有关专家提醒，“三金” 的征收作为一项新政策，其效果如何关键还在于实施，还需要有配套政策，尤其需要重点关注以下3方面问题：

第一，如何据实征收“三金”，防止偷逃行为。“三金”的征收依据和征收效果与税收类似，因此，在税收征管中会出现的问题，同样会在 “三金”征收过程中遇到，甚至有可能更加复杂。比如，如何核定企业的资源储量。因为“三金”的征收主要是根据储量来征收的，实际上在一些煤炭开采企业确实存在储量上作假即瞒报真正储量的问题，而且政府监管部门对于煤炭实际开采量也难以实施有效的监督。这样一来，有可能造成规范经营的企业在依法缴纳“三金”之后，竞争力反而不如偷逃“三金”的企业。再比如，企业不缴纳“三金”或者偷逃“三金”，该如何处罚。“三金”缴纳没有严格的处罚规定，也没有税法的强制效力，因此企业偷逃“三金”之后的法律风险，远远低于偷逃税款，这使得其征收的难度也大于税款。最后就是如何避免“官煤勾结”，这是一些地方的煤炭生产之所以出现各种问题的重要原因之一。

第二，如何监管使用“三金”。“三金”中的煤炭可持续发展基金由政府使用，矿山生态环境治理恢复保证金和煤矿转产发展资金则由企业所有，政府监督使用。虽然“三金”的用途已经有了明确规定，但是，在使用过程中还会碰到许多问题，这些问题在其他类似的专用资金中也曾屡屡出现。例如，由地方政府监管使用的社保资金，在一些地方的使用中就出现了挪用现象。而由企业所有政府监督使用的资金，在实践中容易出现两种情况，一种是政府监管过紧，使得资金无法使用；另一种是政府监管过松，使得专项资金形同虚设。因此，“三金”的使用问题，更需要具体的实施细则加以规范。

第三，在试点期间如何平衡与非试点地区的煤炭价格。由于“三金” 的征收仅仅是在局部地区试点，其他地区的煤炭企业就在短期内具有一定的成本优势。在市场供不应求或煤炭价格较高时，试点地区企业只是利润会受到一定影响，但还可以生存；如果市场供求发生变化，煤炭价格快速回落，试点地区的企业由于成本较高，在市场竞争中很可能会陷入困境。因此，如何尽快扩大试点，避免试点地区企业处于不利局面，也需要关注。

改革必然要付出代价，付出成本。要使试点取得成功，必须妥善解决以上问题。对此，妥善处理随之而来的新情况、新问题，不仅需要足够的勇气、胆量，更需要智慧和随机应变的能力。