摘要：煤炭资源作为我国主要能源，对经济建设和社会发展具有重要作用。本文主要介绍了我国煤炭资源生产的现状和重要地位，阐述了我国煤炭资源生产存在的外部性问题资源开采效率低、浪费严重、快速开采和过度开采及资源约束的问题。然后从产权模糊、管理规范约束力低、企业成本约束和市场价格波动等方面分析了煤炭资源生产外部性的原因。接着探讨了如何使我国煤炭资源生产负外部性内部化，需要运用政府力量、市场力量、政府力量和市场力量相结合以及运用政府和市场以外的第三种力量等。最后提出了我国煤炭资源生产外部性内部化的相关建议。

    关键词：煤炭资源；外部性；内部化 

    1.前言

    随着我国经济持续快速发展，资源产业在国民经济中的重要作用越来越显现出来。煤炭作为我国主要能源，对经济建设和社会发展具有重要的作用，是我国可持续发展战略实施的资源保证。所以如何有效和可持续开发、利用我国煤炭资源是关系到我国经济持续、健康发展的重要部分。

    根据2002年国土资源部《全国矿产资源储量通报》公布的数据显示：我国煤炭基础储量3340.88亿吨，资源量6860.62亿吨，居世界第一；可开采储量达2040亿吨，居世界第二；人均占有量却仅有145吨，低于世界平均水平。因此，我国煤炭资源尽管总量丰富，但还是相对贫乏。煤炭在我国能源产业和消费结构中占70％左右，是我国首屈一指的战略性能源。

    我国煤炭业发展很快，对缓解能源紧张状况，促进经济发展起到了重要作用。煤炭在能源消费结构中的比例将缓慢下降，但以煤为主的能源结构不会发生根本改变。据有关资料预测，即使我国政府采取积极稳健的替代能源政策，但到2050 年，我国的煤炭在能源消费结构中仍然至少达到40%以上。由此可见，在今后相当长的一段时期内，煤炭仍将是我国能源的支柱产业。虽然随着经济发展，中国煤炭消费占一次能源消费的比重会呈缓慢下降的趋势，但是, 中国“富煤贫油少气”的能源储备特点和经济发展阶段特点，决定了煤炭仍是中国最主要的“一次能源”。

    2.我国煤炭资源生产存在的负外部性问题 

    由于我们对煤炭资源保护认识不足，对环境和生态保护重视不够，导致煤炭资源在开发利用中存在许多问题，严重的制约了煤炭企业的发展，下面我们主要谈论我国煤炭资源生产存在的负外部性问题。

    2.1煤炭资源的低效率运用造成了煤炭资源的浪费

    据统计自建国以来至2003年，我国累计产煤约350亿吨，煤炭资源消耗量超过1000亿吨。我国的煤炭回采率只30％，相当于采1吨扔2吨，不到国际先进水平的一半，小煤窑回采率不到10%。而在“吃菜心”式的开采过程中，至少扔掉650亿吨的煤炭资源。按2003年的煤炭消费计算，这些浪费掉的煤够用近40年。2009年我国煤炭产量为29.6亿吨。我国煤炭产量每年增长1亿吨，据此，20年后，我国的煤炭总开采量将达到796亿吨。如果回采率仍然维持在30％的水平，那么至少还将有1180亿吨煤炭资源被浪费掉。回采率低下将使我国剩余的70％未开采出来的煤炭资源，有相当一部分因自燃而悄无声息地消失殆尽。同时，还会造成地质灾害，优质煤一旦接触到空气，最短9天，最长不超过1个月的时间就会发生自燃，这极可能导致开采不到位的煤炭在地下开采巷道中形成火区。另外综合利用率低，有效成分和伴生矿产不能加以利用，吨煤产值仅相当于先进工业国家的 33%～20%。再次，原煤入洗率低只有约20%，而原煤直接燃比重达 70%。

    2.2煤炭资源的快速开采缩短了矿井的服务年限

    在效益最大化和大量需求下，不少地方的煤矿以超能力生产、超强度开采的方式提高了产量，增加了效益。企业长期依赖国家无偿划拨煤炭资源，缺乏节约利用资源的意识和运行机制，尤其是近两年随着煤炭价格大幅度上扬，当前国内煤炭市场异常火爆，需求非常之大，煤炭供应紧张，受经济利益驱动，部分煤炭企业更是急功近利，以大量消耗资源、缩短矿山服务年限为代价，超量生产，出现了薄煤层弃采，厚煤层可采厚度损失，以及其他煤炭储量不合理损失的严重情况。特别是东部地区，有些矿的产量甚至已经超过其核定生产能力的一倍。超能力和超强度开采，不但大大缩短了煤炭矿井的服务年限，缩短了矿区维持正常生产能力的服务年限，加快了矿井衰老报废速度，打乱了矿井正常接续部署，如此不仅对煤炭行业的可持续发展形成阻碍，而且也将影响到国民经济的健康发展。

    2.3煤炭资源的过度开采使生态环境问题日趋严重

    虽然我国《矿产资源法》、《环境保护法》等法律法规中对矿山环境保护问题都作出了明确规定，可是，目前煤矿开采造成的环境污染和生态破坏问题仍然非常严重。煤炭资源过度开采使矿区环境承载能力急剧下降，采掘煤炭资源引发了水土流失和滑坡、崩塌、泥石流、石漠化等严重地质灾害。据统计，全国矿井平均每采出 1万吨煤就要造成地表塌陷 0.2公顷，总计超过50万公顷。全国露天矿平均每开采一万吨煤就要挖损土地 0.08公顷，排土就要占地0.16公顷。全国煤矿每年排放瓦斯量是 120～150m3，占世界排放量的4倍以上。现有煤矸石山3000余座，每年排放煤矸石约2.5亿吨，总计超过40亿吨，占压土地约 7万公顷，煤炭工业是中国工业占地面积和固废排放量的首户。煤炭资源过量开采还造成了水资源的严重浪费。我国煤炭资源与水资源总体上是呈逆向分布，多数富煤地区均为贫水地区。据统计，目前我国有71%的煤炭矿区缺水，40%的矿区严重缺水。据13个大型煤炭基地建设规划，2020年煤炭产量达到 26 亿吨时，矿井排水 175万 m3/d，需取地下水622万m3/d，需取用地表水403万 m3/d. 而且，水资源污染现象也非常严重。据统计和推算，目前全行业排放各类工业废水就达 36亿 m3/a 左右，占全国废水排放量的10%以上；其中生活污水达5000万 m3/a 左右，矿井水达32 亿m3/a 左右，洗煤废水达 1亿m3/a 左右。我国近 90%的煤炭资源分布在大陆性干旱、半干旱气候带，这些地区植被覆盖低，原生水土流失和土地荒漠化严重，生态环境问题非常严重。随着煤炭资源不断加大开采强度，地下水位下降、地表水干涸，生态环境遭到进一步的破坏。与此同时，我国煤炭资源利用产生的污染也非常严重，我国 85%的煤炭直接用于燃烧，从而使我国成为典型的煤烟型污染，煤炭燃烧排放大量的 SO2造成了我国30%的国土面积受酸雨的影响。

    2.4近年来的资源需求增长加快，资源约束的作用不断加大

    从2002年到现在，我国能源消费的增长速度大于GDP的增长速度。其中电力消费的弹性系数，从2000年开始就大于1，电力消费的增长快于GDP的增长，仅2004年夏季全国就有24个省因电力供应紧张而拉闸限电。近几年，资源供不应求，价格攀升的现象，是资源供求两方面共同作用的结果。从资源需求方面看，由于我国处于工业化的中期，经济发展不可避免地增加对资源的使用，而粗放型的增长方式又加大了资源在使用过程中的浪费，进一步刺激资源需求的增加；从资源供给的角度看，我国资源总量多，人均占有量和优质矿藏少，加上资源开采企业在资源开采阶段的巨大浪费，使资源的“瓶颈”作用越来越凸现出来。

    2.5资源诅咒带来的资源地相对贫困的问题 

    丰富的自然资源可能是经济发展的诅咒而不是祝福，大多数自然资源发达的地区或国家比那些自然缺乏的地区或国家的增长要缓慢。资源部门的扩张和制造业的萎缩必将降低资源配置的效率。例如我国能源大省的产业结构特征就是以采掘和原料工业为主的工业比重过大，各类产品的加工链很短，中间产品比例高，最终消费品比例低，挤占了技术含量和附加值高的最终产品工业和高新技术产业的发展。另外资源丰裕地区的资源型产业扩张导致人力资本积累不足，难以支撑持续高速度的经济增长。单一的资源型经济结构导致资源丰裕地区严重缺乏人力资本积累的内在动力，这是因为资源型产业与加工制造业相比，不管是对于人力资本的需求还是人力资本的投资报酬率，都存在着较大的差异。其次在产权制度不清晰、法律制度不完善、市场规则不健全的情况下，丰裕的自然资源还会诱使资源使用的“机会主义”行为及寻租活动的产生，造成大量的资源浪费和掠夺性开采。再次资源的开发加大了生态环境的压力，城市环境问题突出，污染治理水平较差。脆弱的自然环境状况不仅阻碍了地区潜在优势的发挥，而且成为经济发展的主要障碍。在资源接近枯竭时，经济发展的可持续性受到了严峻的挑战，由此引发了大量的失业和社会不稳定问题。

    3.我国煤炭资源生产存在负外部性的原因 

    我国煤炭资源生产经营者为了追逐更多的利益，往往置生产产生的环境污染和资源浪费，以及未来发展的限制不顾，而导致煤炭资源生产出现负的外部性，生产存在外部性主要有以下原因：

    3.1产权模糊

    我国煤炭资源生产存在外部性的根本原因在于矿产资源的产权不清，国家所有权虚置，矿产资源名义上国家所有，实际上占有者所有。依据《中华人民共和国矿产资源法》, 矿产资源属国家所有, 其经济上的体现是国家获得开发矿产资源的资产收益。在我国矿产资源税改革之前, 资源税是以产量和销量为基础计征, 资源开采企业只为开采出来的资源交税，而不必为整个矿藏“负责”，产权配置是模糊的。一旦面对旺盛的市场需求，企业往往很难抵挡住利润的诱惑，“丢瘦拣肥”进行“掠夺式”开采，造成开采浪费，严重破坏不可再生资源的可持续利用。

    3.2现行煤炭资源管理法规和税费征收作用有限

    我国煤炭资源法律法规制度还不很完善和健全，例如，《煤炭法》第十八条对开办煤炭企业的六项条件作出了规定，但其规定条件低，又不具体，使诸多生产技术条件较差的小煤矿也能通过审批。又如，在《煤炭法》中已对煤炭资源的有偿使用作了规定，表明已将煤炭资源纳入资产化管理的范围。可是在《矿产资源法》中，又没有对煤炭资源产权细化作出具体规定和实施办法。因此，在利益的驱动下，圈占地盘、越权审批、整块煤田被随意分割肢解等现象比较常见。我国《矿产资源法》第五条明确规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”，按照矿区范围的面积采矿权使用费逐年缴纳，标准为1000 元 / km2，其规定的科学性值得怀疑，有偿取得采矿权的方式也比较简单。国家开征资源税，虽然也考虑到了煤炭企业的级差收益，为此设计了浮动税额，然而在实际的执行过程当中，向重点煤矿征收的资源税高于国有地方煤矿，地方煤矿高于乡镇煤矿，这与它们的资源回收率正好相反。这种征税的方法，虽然起到过一些作用，但它没有重视煤炭资源的开采回收率，在客观上确实助长了乱采乱挖的浪费资源的现象，没有为采矿投资者创造一个良好的公平投资环境，也没有充分反映由于资源条件不同而导致的开采收益方面的差别问题，因此，它对煤矿回采率并没有起到积极的促进作用。

    3.3企业成本约束

    煤炭资源开采行业投资周期长、规模大，前期勘探论证，专用开采设备，安全生产设施等使行业进入门槛较高。不仅如此，煤炭资源开采企业受自然条件的约束强烈，如矿石埋藏深，地质结构复杂，则开采难度大，开采成本高。在企业成本的约束下，生产规模的扩张有限。从长期来看，受生产规模限制，企业仍以短期生产规模，即非长期最优的规模进行生产，导致企业高成本运营。企业为获得(更多)利润而减少安全设施投入等必要成本，这也是近年来各种矿难事故频发的主要根源。对煤炭资源回采的技术边际成本高。治理生态破坏和环境污染的成本高，现阶段征收的只是企业排污超标的部分，使得企业宁愿缴纳排污费也不愿安装环保装置。

    3.4市场价格波动

    煤炭资源开采企业的产品专用性强，已经成为生活必需品，它的需求价格弹性很低，即使价格上涨了，需求量也不会大幅下降。另外，不可再生资源具有储量有限、生产周期长、地域分布不均匀等特点，其供给价格弹性也很低，价格上涨的时候，产量也不会迅速增加。所以，如果市场需求受外部因素影响增加，如下图中从D0移动到D1，均衡时的产品数量不会变化很大(Q0→Q1)，而产品价格却迅速提高(P0→P1)。资源开采企业甚至可以在无须变动产量的情况下，获得更多的超额利润，这也使企业自身缺乏继续扩大生产规模的内在动力。

    4.如何使我国煤炭资源生产负外部性内部化

    所谓负的外部性内在化是指将由负的外部性所产生的外部成本，即私人成本大于社会成本的那部分额外成本，矿山开采企业因未充分利用被丢弃而增加的资源占有费和污染成本，及矿山开采企业因未对资源充分利用而增加的资源使用费和污染成本等，通过各种不同方式最终由负的外部性制造者自己承担。由此，一方面可以克服负的外部性造成的效率损失，重新达到帕累托最优状态。另一方面可使负的外部性制造者认识到污染环境和浪费资源并不是有利可图的,而且还可能遭到社会舆论的遣责。由此在客观上促进环境和资源状况的改善。

    负的外部性内在化的一般途径大致有四种：其一是运用政府力量；其二是运用市场力量；其三是政府力量和市场力量相结合；其四是运用政府和市场以外的第三种力量。 

     4.1政府力量 

    由于污染或环境破坏的边际社会技术和成本逐渐增加，而货币的边际效用递减,因此人们通过成本收益分析，可能愿意接收一些货币补偿而生活在非净化的环境中。所以政府关注的并不是市场机制下产生了污染，而是污染水平有没有被控制到最低。 

    （1）财政手段：税收(或收费)庇古对外部性侵害提出了著名的修正性税收方案，即污染者必须对每单位的污染活动支付税收，税额等于负的外部性活动对其他经济行为者造成的边际外部成本(MEC)，即边际社会成本(MSC)与边际私人成本(MPC)的差额用公式表示为：污染税(或资源费)T=MSC—MPC=MEC=e′(Xe)，e′(Xe)为外部侵害者实施的外部成本函数，通过征收这样一种税收(或收费)，污染者(或资源浪费者)便将负的外部性内部化，从而恢复帕累托最优。 

    现阶段我国对煤炭企业除征收包括增值税、城市维护建设税、教育费附加、土地使用税、所得税等税种外，还有与煤炭资源相关的税费，包括：开采前的勘查登记费、探矿权使用费、采矿权使用费、采矿权价款、采矿登记费；开采过程中的资源税0.3～5元/吨，按销售量或自用量从量计税）和按1% 费率缴纳的矿产资源补偿费等专门税费。对采用水采方法企业的煤泥征收1%的补偿费。尽管这些税费不是环境税，但也不同程度地起着环境税的作用。但是对环境保护的作用不太明显，对于煤矿生产者应该按照煤矿的储量来征税，以储量计征的矿产资源税起到了一个意想不到的效果——它赋予资源开采企业某种意义上的“准产权”。使企业的收益和需要投入的成本以及应该承担的风险相均衡。这时，企业付税的对象不再是开采出来的资源，而是整个矿山。如果再进行“掠夺式”开采，将直接影响企业自身利益，以利己为目的厂商必然会放弃这种短期行为，从长远的眼光来组织生产。对于没有最大限度的开采企业应该多收费，对于开采比较全面的企业进行补贴。 

    （2）行政手段：环境直接管制是建立在环境质量标准基础之上的，是政府以非市场途径对环境资源利用的直接干预。环境行政管制的方式很多，表现为：禁令，即明令禁止某些生产经营活动或资源利用与排污，甚至对一些严重污染企业直接采取“关、停、并、转”的强制措施；行政许可证制，即规定只有持有政府行政主管部门颁布的生产经营许可证才能生产或排污；强制性地规定企业必须使用或不使用某些生产要素，如必须淘汰某些污染生产工艺或技术，必须装配新的污染治理设备和采用新的生产工艺等等。对于产能效率低污染严重的企业惊醒取缔。对于投入煤炭行业的企业设置门槛，设置投资资金最低限额，以满足企业的现代化生产必须的设备和条件。 

    （3）人们已经逐渐认识到，在一个法制社会,解决负的外部性问题最有效的常规办法之一是依靠法律手段。但其有效性取决于该法律系统是否建立起了一套严格定义的稳定不变的产权关系。通过立法来定义产权以解决和处理社会产生的各类负的外部性有两个优点：一是它不受利益集团压力的影响；二是它可以通过审判过程来得到恰当的阐述。对于煤矿的产权进行定义属于国家，企业和个体经营必须达到一定的标准，国家严格进行煤矿使用权的拍卖、招标、挂牌处理。对于煤炭生产和税收进行法律制约，对于违法违规现象，及时处理并严格制裁。

    4.2市场力量：产权协商 

    尽管依靠政府力量途径可以解决某些由市场失灵导致的负的外部性问题，但政府力量不可能解决所有的负的外部性问题，并且政府解决外部不经济性的成本较大,效率一般较低。在这方面,相对而言，依靠市场力量解决这类问题有较大优势，市场办法解决负的外部性问题的最突出代表是科斯提出的产权协商定理：只要市场交易的费用为零，无论产权属于何方，通过协商交易的途径，都可以达到同样的最佳效果。张五常对产权交易方案作了更深一步的研究，他认为负外部性的产生源于资源所有权的缺乏(即产权的缺乏)，而导致了几种不同的合约结构：(1)缺乏合约性；(2)合约存在但条款不够全面；(3)有些合约条款与边际相等原理不相符(即合约条款不能使边际收益等于边际成本)。因此,所有权力(产权)是最重要的，在此前提下，让市场竞争权衡一种行为(污染、资源浪费等负外部性行为)的收益和成本的效力，最后通过适当的合约安排有效率地校正某些公共资源中出现的负的外部性活动。 

    在煤炭生产企业污染比较严重的地区，通过被污染受损的主体与煤炭企业进行污染权的协商。被污染主体可以用交换污染权的费用来改善环境和生态破坏带来的负外部性。

    4.3政府和市场力量的结合：污染权的买卖 

    著名经济学家戴尔斯认为，外部性的存在导致了市场机制的失败，造成了环境污染。单独依靠政府干预,或单独依靠市场机制，都不能收到令人满意的效果，而只有将二者结合起来才能恢复市场机制,有效地解决负的外部性,把污染控制在令人满意的水平。戴尔斯认为，环境是一种商品,政府是该商品的所有者。作为环境的所有者，政府可以在专家的帮助下，把污染废物分割成一些标准的单位，然后在市场上公开标价出售一定数量的“污染权”，每一份权利允许其购买者可排放一单位的废物。每一水域或区域出售污染权的数量要足以保证环境能被人们接受。政府不仅应允许污染者购买这种权利，而且，如果受害者或潜在的受害者遭受了或预期将要遭受高于价格的损害时，他们为了防止污染，政府应允许他们以高于污染者的出价来购买这些权利。在产生外部性的污染者之间，政府也应允许其对污染权进行竞购。在竞争中，一些能用最少的费用来处理自己污染问题的公司则都愿意自行解，使之内部化。政府则可以用出售污染权得到的收入来改善环境质量。 

    当地政府可以代表受因环境污染生态破坏损失方和企业进行谈判，出售一定数量的污染权，然后应用污染费来改善当地的生态和治理环境污染。

    4.4第三种力量：社会道德教育和舆论监督

    所谓第三种力量是指政府干预、市场机制以及两者结合力量之外的解决负的外部性的民间社会力量(如家庭、学校、公共场所、社会舆论监督机构、民间绿色组织和环境资源保护协会等等)。从现实来看，第三种力量所进行的社会道德教育和舆论监督对于抑制外部不经济的产生具有上述三种途径所不可替代的作用。斯蒂格里茨认为，进行社会准则和社会价值的宣传和教育是解决外部不经济的另一种方法。这种教育就是“黄金律”教育，即“要产生正外部效应”和“不要产生负外部效应”。实际上，依靠社会民间力量进行以这种社会准则和黄金律教育为主的道德教育属于社会精神文明的范畴，毫无疑问，精神文明建设在建立有中国特色的可持续经济发展战略体系中理应成为我国普遍采用的对付外部不经济的重要手段之一。对于煤炭资源开采和安全要加强宣传力度和社会舆论的监督作用。

    5.煤炭资源生产负外部性内部化的相关建议

    5.1明确资源产权标准，引入市场机制

    资源产业发展的一个主要方向是市场化，虽然我国煤炭资源产业市场化机制已初步形成，但是仍然达不到应有的水平。例如我国很早就开始实行探矿权、采矿权有偿取得制度，但是又给与了减免缴纳的规定，这种规定上的互相矛盾和现实操作中的不合理，使探矿权和采矿权有偿取得制度形同虚设，而且这两种权利的有偿取得没有引入竞争机制，算不上是市场化过程，为了保障国家和矿业权人的双方财产权利，有必要借鉴国外经验引入市场机制。

    国家对于煤炭资源产业应该通过招标投标、拍卖等方式促进探矿权和采矿权出让进一步市场化，使一级市场向着公开化、公平化的方向发展。在二级市场上，发展探矿权人持有优先采矿权。这也是推动风险投资事业发展的重要环节。逐步放宽和完善矿业权在二级市场交易流转的限制条件，培育矿业权二级市场, 实现矿业权的有序流转，可以加快探矿资本的运动，有利于风险投资事业的发展。同时，要积极培育一级市场“两权”评估的中介组织，加强政府监管，使矿产资源税的征收建立在科学评估的基础上。这样借助市场和政府的共同力量，来促进煤炭资源生产的高效、科学发展。

    5.2合理征收煤炭资源税收和环境污染税 

    首先要扩大征税资源品种和征收主体的普遍性，对资源的征税范围过窄，就不能有效的控制对自然资源的过度开采，并导致资源产品比价的不合理，从而刺激对非税资源或者低税资源的掠夺性开采和使用。过去大型煤炭企业都由政府所属企业垄断开采，由于资源税率较低，少收的煤炭资源权益就转化为中央企业的利润，而一些中小型煤矿往往开设在大型煤矿周围，与大矿争利，对生产安全和环境保护都造成了严重的影响。建议在煤炭资源权益所得的分配上考虑资源所在地的经济利益，合理划分分成比例，在矿业的投资体制上规范投资开办煤矿的行为。其次要合理制定煤炭资源征收税率，引入市场竞争机制，以煤炭资源的质量为基础，科学的进行稽查划分，适量提高煤炭资源税率标准。由于煤炭资源的稀缺性和不可再生性，及其在生活中的重要作用，应该实行定额税率与比例税率相结合的复合计税办法。对所有应税资源普遍提高单位税率，适当拉大税档之间的差距。通过提高税负和运用差别税率强化国家对自然资源的保护和管理。再次要改进计税方法，煤炭资源税已经开始从量计税，有储量、产量和销量三种，以储量征税能够很好的起到保护煤炭资源的作用，但是对地质勘探的要求严格，而且实践操作难度很大，然而以产量计征能够减少煤炭资源的囤积和损失，使有限的资源得到充分利用。开征煤炭资源污染税，用于强化煤炭矿区的水资源保护和废弃物、采煤塌陷区和生态环境的综合治理。

    5.3健全煤炭资源开发管理和相关法规 

    首先要强化煤炭资源开发管理和合理规划。严格按照国家规划进行有序开发，根据法律规定对矿区开采范围进行科学合理的界定。对于国家规划煤炭矿区的煤炭资源，必须具备国家批准开发规划和矿业权设置方案许可，才能办理煤炭矿业权的设置。对于煤炭资源的开发管理，必须综合运用产业政策、发展规划、法律手段和社会舆论监督等手段来加于运用，强化煤炭资源开发建设的监督管理，加快修订煤矿设计规范、开采方法和开发强度等管理，禁止私挖乱采和破坏浪费。其次要在煤炭资源的经营上实行准入制度，提高煤炭行业的市场准入标准，健全和完善对开办煤炭企业条件的规定。为了避免和减少煤炭资源浪费，就必须建设高产高效集约化矿井，并逐步取代小煤矿，提高煤炭勘探和开发的标准。对煤炭经营的企业进行资金、管理能力和市场经营能力等从业资格审查的基础上，对条件具备的企业，发放特许经营许可证，并作出硬性规定和鼓励节约资源措施。对经营许可证要进行年审和专门的日常监督管理。再次要按照“谁开发、谁保护、谁污染、谁治理、谁破坏、谁恢复”的原则，促进煤炭工业与环境保护协调发展，要强化煤炭矿区的水资源保护和废弃物、才没塌陷区和生态环境的综合治理。健全有偿使用资源法规制度也是重要的方面，应该完善现行的资源税和矿产资源补偿费的规定，把经过合理评估的煤炭价格作为煤炭资源补偿费的依据之一，这样，有利于促进煤炭资源开发者提高回采率和真实的反应煤炭资源的价值。

    5.4构建煤炭循环经济体系，促进资源型地区经济社会协调发展

    构建煤炭循环经济体系，就必须全面提高煤炭综合资源利用率及其相关产品的附加值，以促进经济、环境和资源的协调、可持续发展，使综合效率和资源价值最大化。在煤炭矿区发展循环经济，煤炭和其半生资源是物质基础，煤矸石和矿井水的合理利用是突破口，只有以此为重点和契机，创新煤炭工业发展模式和经济增长方式转型，才能形成煤炭矿区与地方经济相结合的工业生态网络。从目前的现实状况和未来发展的前景来看，煤化工将是我国煤炭企业最有成长潜力、最有优势的产业链。从全国产业发展战略的角度看，煤化工同时还是今后一个时期国家确定的重要产业之一。煤炭能源化工产业将在中国能源的可持续利用中扮演重要的角色，是今后20年的重要发展方向，这对于中国减轻燃煤造成的环境污染、降低中国对进口石油的依赖均有着重大意义。

    煤炭行业要构建循环经济，不仅要在工业发展模式上有所创新，还要制定相关的节约用煤技术标准、政策和法规，积极开展节约用煤的宣传活动。综合运用经济、法律和相应的行政手段，采取全面、严格的节煤措施，研究新的节煤技术，创造全社会合理用煤和节约用煤的良好环境。

    构建煤炭循环经济，不仅要提高煤炭行业本身的可持续发展，也应该促进资源性地区的经济、环境和资源的协调发展。在煤炭行业的创收和税收上，特别应该注意做好资源开发补偿与生态环境补偿，应该提供部分资金来创造更高水平的公共服务，改善当地经济社会环境；为开发新的后续产业创造条件；结合东北等老工业地区振兴的战略，以转移支付的方式对历史上做出过牺牲的资源产区给予适当补偿。对于一些资源枯竭型城市，为使当地居民的生活不因不可再生资源耗竭而受到影响，可以促进资源资本化，将部分资源税用于投资新的矿业或其他产业，而不是全留给中央或用于消费，以在资源型地区建立起积累机制，增强当地经济的内生增长能力和改善当地居民及其后代的生存条件。 

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