能源消费总量控制势在必行，但具体施行面临凝聚共识难、目标值设定难、目标的分解落实难、能耗核算难、能耗监控难等诸多难点。本文就如何科学稳妥地推进能源消费总量控制提出了若干建议。

　　一、能源消费总量控制面临的主要难点

　　国家“十二五”规划、《“十二五”节能减排综合性工作方案》中明确提出要全面实行资源利用总量控制、合理控制能源消费总量。这是中央政府应对日趋强化的资源环境约束、贯彻落实资源节约和环境保护两大基本国策、强化节能减排管理的战略新举措，体现了加快推进经济社会绿色转型的国家意志。然而，近两年过去了，能源消费总量控制实施方案迟迟未能出台。究其因故，能源消费总量控制牵扯面甚广，涉及多方复杂而巨大的利益博弈，控制方案的制定与施行面临诸多问题与困难，方案制定部门不得不慎之又慎、反复权衡，在扑朔迷离中艰难抉择，这种情形在新世纪以来的政府能源决策中较为罕见。

　　能源消费总量控制施行面临的首要难点是凝聚共识难。能源消费总量控制涉及地方政府、能源生产企业、能源加工和转换企业、用能企业乃至全体民众诸利益主体，其有效实施的前提和必要条件是广泛凝聚各方共识。但从该项新政提出伊始，各方的公开争议与私下质疑之声从未平息；能源研究界的相关论争曾经达到白热化的程度。论争本身是好事，但论争之后需要形成共识。但从目前的情况来看，各方尚未就该项政策的必要性达成广泛和充分的共识。各方的争论与质疑主要有两点。一是从国际上看，无论是发达的市场经济国家、还是发展中国家，实施能源消费总量控制无一国际先例，我国是否有必要、有条件首开先河？二是关于该项政策是否束缚地方发展权的激烈争论。能源消费总量控制的题中之意自然是从紧控制。在“十二五”国家节能目标已经分解落实到各地区的情况下，若再给各地区严格设定偏紧的能源消费总量上限，无异于国家给各地区间接规定了相对较低的“十二五”经济增速，也就是规定了各地区的经济发展空间。这就引发了两个严肃和深刻的问题。其一是国家如此间接规定的地区经济增速值，至少将与大多数地区“十二五”规划中提出的经济增速预期值相悖。事实上，31个地区“十二五”规划中，除北京、上海、山东、浙江、河北、河南外，其它25个地区规划的“十二五”经济增速预期值均为二位数。其二是如此间接规定地区经济增速值难免有指令性计划之嫌，由此涉及到我国在市场经济上是前行还是后退的深刻问题。31个地方政府是强势利益主体，同时也是各自辖区内相关利益主体的代言人，在涉及地方发展权的问题上绝无可能轻易妥协；如何凝聚共识是该项政策施行面临的首要难点。

　　难点之二是能源消费总量控制目标值设定难。设定目标值并不难，难就难在该目标值如何设定得科学合理。国家能源消费总量控制目标值的设定，取决于两个参变量：一是全国经济增速值，二是全国节能目标值。在全国节能目标值已经设定的条件下，能源消费总量控制目标值的设定，取决于对经济增速值的预判。在加入WTO十年之后的今日，我国经济已经在很大程度上与世界经济同呼吸、共沉浮。受欧洲债务危机等诸多因素影响，全球经济快速复苏的前景黯淡；“十二五”我国经济运行因此面临更大的变数。在此背景下，对经济增速进行预判较以往更为困难。对“十二五”经济增速的预判值与未来实际值哪怕只有0.1个百分点的偏差，对能耗总量控制目标值设定的影响却可达2000多万吨标准煤之巨！退一步讲，即使能够准确预判经济增速，能源消费总量控制目标值的设定依然是一个高低两难的问题：目标值偏小和过紧、没有现实可操作性自然不可以；目标值偏大、偏于宽松也不行，有违实施能源消费总量控制的主旨。

　　难点之三是能源消费总量控制目标值的分解落实难。能源消费总量控制目标值一旦设定，自然要分解落实到各地区。这将遭遇到两个问题。一是国家和地区年度能源消费历史数据的非一致性问题。多年以来，年度国家能源消费总量数据与各地区能源消费量之和一直存在较大差异，通常后者比前者高出15%左右。对于这一数据的严重不一致问题，统计部门只是给出了折算系数不同的简单解释。这将为全国能源消费总量控制目标逻辑一致地分解落实到地区层面带来困难。二是抛开上述数据不吻合问题不论，国家能源消费总量控制目标在地区层面如何分配才算合理？我国是一个发展中大国，即使是北京、上海等东部相对发达地区，发展的任务也远未结束，更不用说为数众多的中、西部欠发达地区了。能源消费总量控制指标与节能指标的性质迥异，前者是绝对量指标，后者是相对量指标、不限制地区经济发展的总量空间。如果各地方政府对能耗控制指标的分配不是发自内心的认同，即使该指标在官方形式上硬性分解落实到各地区头上，地方政府官员心里盘算的却是如何敷衍了事，试问这种分解落实又有多少实际意义？

　　难点之四是能耗核算难。能源消费总量控制实施的前提和必要条件之一，是能够真确核算“十一五”末年、以及“十二五”各年度全社会/各地区/各类企业的能源消费量。但囿于核算基础、核算方法、核算意愿、核算能力等诸多因素的制约，这将是一项难以完成的繁杂任务。我国能源计量、统计基础工作薄弱是一个客观存在的无奈现实；虽然“十一五”后期重点用能企业明显加强了能源计量和统计工作，但总体上并没有得到根本性的改进。核算方法方面，典型问题有电力消费折标准煤问题、各种能源输送损耗在地区和最终消费者头上的合理摊销问题等。核算意愿不足将是一个真正的大问题。核算能力方面，虽然近年里统计部门加强了能源统计人员，但相对于能源统计工作的繁重和越来越高的要求，统计人手仍然是捉襟见肘，仅靠现有人手来做好能耗核算工作显然不现实。

　　难点之五是能耗监控难。能源消费总量控制的有效施行，必然要求做到对地区、企业能耗数据进行动态监测、及时反馈。这主要面临三方面的问题与困难：第一个问题是能耗核算难，前文已有分析，这里不再赘述。第二个问题是我国能源消费结构导致的能耗监测困难。除了目前尚不能大规模储存、即发即用的电力外，对其它能源品种消耗的动态监测都面临不同程度的困难，而煤耗监测问题最为突出。与世界能源消费构成中油气占60%左右不同的是，长期以来煤炭占我国能源消费的比重一直在70%左右；加上煤种的多样性、约四成煤炭用于非发电场合等诸多因素，这些使得对煤耗的动态监测变得极为困难。第三个问题是缺乏有效的能耗调控机制与手段。目前被寄予厚望的固定资产投资项目节能评估制度，未必就是能耗调控的有效工具。节能评估在能耗调控功用上的缺陷主要有两点：一是节能评估用于调控能耗存在时滞，即使能够有效实施，其所调控的是远期，而非当期和近期能源消耗。二是节能评估旨在控制新建项目的能效指标，对项目能耗限于相对控制，而非绝对控制；项目建成投运后的产量、能耗高出设计值的情况并不罕见。

　  二、几点建议

　　一是能源消费总量控制的施行宜采取渐进式方式，在尽可能凝聚相关利益方共识的基础上审慎推进。

    但凡一项新政的施行，所涉及的相关利益方都需要有一个认知与逐步接受的过程。能耗总量控制新政涉及整个经济社会系统，对各地区经济发展、数千万家企业经营的影响不可谓不大。能源问题的解决重在腾笼换鸟；主要地囿于国内能源资源禀赋，至少在未来相当长时期里，我国能源政策注定要在发展与绿色的纠葛中蹒跚前行。能源消费总量控制方案制定部门应就控制目标的设定与分解落实方法、实施方式与步骤等与地方政府、企业界、统计部门等多方沟通，广泛征求意见，尽最大可能凝聚各方共识。倘若操之过急，该项新政在施行中也许会走样，可能因为各种无形的阻力过大而收效不佳、微功而返。

　　二是能源消费总量控制目标值的设定宜采用柔性方式。

　　如前所述，能耗总量控制目标值的设定，取决于经济增速值、节能目标值这两个参变量。鉴于这两个参数都存在不确定性，倘若采用设定简单刚性目标的做法，难免过于生硬和依据不足。如果采用柔性方式，即设定一个能耗控制目标值区间，则可以避免上述问题。考虑到当前我国经济运行已经有下行之虞，这样做还有另一个好处，即为“十二五”经济调控保留适当的灵活性和回旋空间。在国内外出现新的不利于经济增长的因素、经济增速可能下滑至难以接受的水平的情况下，政府可能不得不再次动用投资刺激政策，这无疑将拉高能源需求。如果能耗控制目标设定的是刚性目标，为避免政策之间的抵触，投资刺激政策的运用空间可能因此而逼仄。

　　三是能源消费总量控制目标的分解落实应充分考虑现有基础条件，讲求科学合理。

　　鉴于能耗总量控制实施面临的诸多难点难以在短期内得到妥善解决，建议在该新政实施的前期，国家设定的能耗总量控制区间性目标只是作为导向性目标、不作为约束性目标直接分解到地区；各地区可根据国家设定的导向性目标，设定各自的能耗总量控制区间性、导向性目标。将来俟相关条件和时机成熟后，国家可考虑将导向性目标转为约束性目标，并分解落实到各地区。国家能耗总量控制目标在地区的分解落实，可综合考量地区经济发展水平、节能目标责任等，将85%左右的能耗指标差别化分配给各地区；15%左右指标的获取可考虑采用竞争性拍卖方式，拍卖所得收入可用作地区转移支付。

　　四是应扎实做好能耗核算基础能力建设工作。

　　相关政府部门应沉下心来，通力合作，花大力气做好能源计量和统计、能耗核算方法的统一与完善、机构和人员能力建设等基础性工作，为能源消费总量控制新政的施行奠定坚实的基础。统计部门应进一步强化实施重点用能企业能源利用状况报告制度，在占全国能耗60%以上的万家重点用能企业强制推广采用具有通用性的企业能源统计分析软件，并组织开展对企业能源统计人员的大规模培训，使之能熟练运用企业能源统计分析工具。参照日本的经验以及山东等地方政府的试点经验，国家节能主管部门应与人力资源主管部门协商，研究尽快建立和推行企业能源管理师制度。政府有关部门应组织开展对重点用能企业能源计量器具配置情况的专项检查，对达不到要求的企业限期整改；对整改仍不合格的企业，应取消其享受国家节能财政、税收等方面的优惠政策的资格，并对企业主管领导问责。

　　五是应将电耗监测作为能耗监控的重大手段。

　　在诸多品种的能源消费中，唯有电力消费数据最为透明，可实现实时计量、实时监测、及时反馈。另一方面，国家、地区、企业电耗与能耗之间存在相对稳定的比例关系。有鉴于此，相关政府部门应将电耗监测作为能耗监测、预警和调控的重大技术手段，大力推进电能管理信息系统建设，加快构建全国性电耗在线监测网络，花上2年左右的时间，力争实现电耗在线监测网络对万家重点用能企业的全覆盖。