在建立现代企业制度的形势要求下，如何把现有纪检、审计、监事、党政管理、内部控制、专业职能等各类监督资源进行整合，构建起新的监督机制，形成强大的监督合力，以提高监督的效能，近年来一直是国资委和企业党政、纪委十分关注的重要课题。现阶段国有企业的监督资源状况利用如何，怎样加以整合以有效发挥这些监督资源的作用，促进企业各级领导干部廉洁奉公、认真履职，本文尝试分析和探讨。

一、近年来国企监督资源利用的成效与问题解剖

（一）以“五个重点”促进监督职能“五化”显成效 

      1．以党政纪律约束为重点，促进日常监督常规化。纪检、审计部门是企业目前最为专业、专门的内部监督机构，其主要职能是检查各级领导决策是否正确行使权力，是否正确组织开展生产经营和党风廉政建设，是否违反党政纪律发生腐败，保护企业国有资产健康发展。如重庆机电集团纪委近些年先后建立了党风建设与反腐倡廉责任制及分工包项责任制、诫勉谈话、廉洁档案、重大事项报告等若干制度，逐步前移监督关口，建立健全了教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，加大从源头上预防和治理腐败力度，纪委的监督职能专业化作用得以显现。

      2．以探索约束机制为重点，促进党内监督纵深化。从重庆市机电集团各个分子公司来看，很多都推进了党组织领导与经营管理者“双向进入、交叉任职”，党委、纪委依照法定程序进入董事会、监事会，从而保证了党组织参与企业重大问题决策、有效发挥监督作用。有的单位针对容易产生腐败的重点部位和关键环节，着眼完善体制机制漏洞，费用报销实行党政交叉审核签字，防止权力失控、决策失误和行为失范。这些监督方式已经制度化。近年来，机电集团通用公司党委、纪委还与地方检查院联手开展防止职务犯罪和商业贿赂教育，组织中层干部和要害管理岗位人员到监狱接受狱警和罪犯现生说法警示教育，对企业领导人员震动很大。 

      3．以规范权力运行为重点，促进内控体系法制化。各企业按照国资委的要求，积极贯彻落实新的《公司法》，及时规范法人治理结构，从法律层面上构建了股东会、董事会、监事会、经理层的相互监督的制衡机制，董事长、总经理分设，依法任命。依法对企业负责人、企业重大事项和国有资产运营加强监督管理和绩效考核，按《会计法》、《审计法》等法律法规实行年度审计、经济责任审计监督，建立“基建工程等要害环节签订廉洁合同、物资供应和废旧物资处理实行招投标、领导干部不得违规自定工资和奖金、不准私设“小金库”搞“帐外帐”、不准违规驾驶公车、不准擅自处理国有资产”等等内控制度，逐步形成了企业内部权力有效制衡，使董事会、经营班子、监事会、管理层履职逐步规范化、法制化。 

      4．以完善企业职代会为重点，促进监督工作民主化。企业领导人员每年向职工代表大会述职述廉，并由职工代表从德、能、勤、绩、廉五个方面进行民主评议，并最综形成“优秀、称职、基本称职、不称职”意见和“提拔、留用、诫免、免职”建议，积极推行矿务（厂务）公开、企业内部事务公开工作，保证了职代会参与企业重大决策，职代会的民主管理、民主监督职能逐步发挥，形成了对企业经营管理者的事前、事后监督。

      5．以推进和谐建设为重点，促进监督方式多样化。近几年，社会和谐、企业和谐建设摆上重要日程，各类监督资源在消除不和谐因素、实现和谐目标中显现作用。网络监督、内外监督、上下监督、党内监督、法律监督、民主监督、财务审计监督、信息员监督和舆论监督等多种手段逐步结合，对企业领导人员在重大决策、财务支出、干部任用、廉洁自律等方面的监督正在加强。

（二）监督工作存在的种种问题及原因透析 

      虽然国有企业的监督工作取得了大量成效，但是其薄弱环节和诸多问题，尤其是监督资源没有得到有机整合的问题不容忽视： 

      1．现代企业制度的问题。目前仍然有些企业未改制，有些企业改制成国有独资企业或者国有控股和股份公司，但所有权与法人财产权未分离。公司法人治理结构中的股东、出资人代表、董事、监事和经理层人员，往往都是国有资产所有者委派、推荐的，他们个人在公司中并不是实际的出资者，公司中也未真正引入自然人、非国有性质的出资者，或者交叉任职导致责权不清，所以实际上换汤不换药，没有真正改革，机制上也就起不到相互制衡、协调运转的作用。

      2．思想观念方面的问题。 

      其一，难以监督的问题：有的企业管辖范围太大，监督都门力不从心，企业领导的主要精力是致力于企业发展，所以监督更多地表现为“三多三少”：日常性政策方针学习宣传教育和口上强调的多，具体检查的少；制定原则规定多，量化标准少；事后过问多，事前监督少。 

      其二，不愿监督的问题：有的领导与下级关系密切，思想上不太重视监督；有的领导只信任能力，而忽视品行；有的领导自身行为不检点，认识有偏差；有的同级监督打不开情面，怕影响团结；有的班子成员之间“志同道合”、 自律意识不强，信奉“你好我好大家好”的处世哲学；而有的部门认为监督工作是纪检部门的事，缺乏合力监督的意识，等等。 

      其三，不敢监督的问题：很多下级不敢监督上级，怕“穿小鞋”，怕“掉帽子”，怕“丢饭碗”， 怕“妨碍决策”，怕“得罪人”，这“五怕”使各级监督甚至职代会的监督力量受到严重削弱。 

      3．监督信息不对称问题。目前国企各监督主体职责、权限虽然比较明确，但由于监督者与被监督者信息不对称，监督者所掌握的信息极其有限；各监督主体在职权范围掌握信息的宽度和深度各有不同，没有形成资源共享的监督信息，因此严重制约了监督效果。

4．监督资源分散的问题。 

      从监督主体看，目前主要有企业党组织的纪律监督，行政的审计监督、财务监督，工会的职工代表的民主监督，基层群众的自发监督。若充分发挥监督机构的作用，动态和静态相结合，企业领导人员决策失误和违法违纪的腐败现象会大大减少。但是近些年企业领导人员违法违纪发案频率有增无减，其原因固然很多，但监督机构在运作时没有形成合力是重要原因，也是我们看到的基本事实。因为现阶段，虽然监督方式很多，但由于各监督主体分别隶属于不同的组织管理，存在着自身局限性，导致监督资源分散使用，使监督效果和效率不如人意。各个外部监督机构易受各种因素的干扰和制约，无法掌握企业所涉及到的一些费用开支、资产处理等具体真实情况。国有企业虽然设有党委、董事会、纪检、监察、工会、审计、外部董事等多个具有监督职能的机构，但是“老三会”、“新三会”、“一揽子会”的现象，机构长期不健全或兼职虚设的现象普遍存在。企业内部的纪检、审计、职代会等由于其机构设置、人员编制和配备、经费开支、福利待遇等都受制于领导人员，监督主体受制于监督客体，缺乏相对的独立性和权威性。职工群众由于平时对企业重大决策参与和了解不深，对企业的经营状况和财务状况知之甚少等原因，对领导人员实行的民主监督乏力。同时，由于条块分割，纪检、监察、审计机构在监督上相互协调沟通不够，以谁为主，以谁为辅，谁来牵头，谁来配合，在现行的法律法规中缺少明确规定，相互扯皮推诿的现象时有发生，没有形成相互衔接、协调一致的运行机制。

      5．监督结果的处置问题。纵然纪检监察、审计、职工代表有监督的权力，事实上，他们监督的结果最终如何处置，生杀决定大权掌握在领导手中，惩不惩处，惩处分寸由领导把握。这些样就使得监督缺乏约束力和权威性。因此现实中虽然有的干部犯错误的性质很严重、损失数额较大，有的民主评议结果很差，但并有得到严肃追究和过问，有的甚至受到秘密保护，这些做法严重伤害了监督主体的积极性。

二、整合国企监督资源的基本思路和对策探讨 
      国企监督工作是一项涉及范围广、工作难度大的系统工程。要适应形势发展，就必须创新工作思路：理顺法人治理结构，整合各种监督资源，完善党内监督制度、内控制度，发挥纪检、审计等各职能部门和职工代表、职工群众的监督作用，使机制的监督、制度的监督和舆论监督有机结合，对领导人员、关键环节、重点项目实行全程监督，并使监督结果得到公正合理的处置，才能达到标本兼治的作用，从而形成防腐治腐长效机制。具体说来，就是以下“三大构建”：

 
（一）构建“大监督”思想观念

      思想是行动的先导，只有思想认识到位，“大监督”工作格局才有可能建立。整合监督资源的根本目的，无非就是要优化监督资源配置，提高现有监督资源的效率，防止重复监督和无效监督，减少盲目监督。所以企业各级组织和全体员工，特别是领导干部必须树立“大监督”思想。使监督能够达到全方位、全过程。实践证明，某一方面或某一部门、某一层的监督视野十分有限，监督效能很有局限，只有对权力的运行从多方位多层次多渠道加以监督，才能有效遏制腐败的滋生。企业领导人员中的党员也应按照《中国共产党党内监督条例》的规定，自觉主动接受党组织和党员的监督。国务院国资委一位领导曾指出：对国有企业领导人员的监督制约机制越健全，自我约束力越大，自我管理越严格，企业的自主权就越大，法人地位就越明确，从而企业参与竞争、求得自身发展的动力和活力就越强。由此看来，须要转变“小监督”思想，通过有效的宣传教育，强化全民监督意识，着力克服监督工作中“不敢、不愿、不想”监督的种种不良心态，增强监督客体接受监督的自觉性，增强监督主体履行监督职责的的主动性，增强广大职工群众参与监督的自信心，确立合力监督的“大监督”意识。

（二）构建“大监督”控制制度

      企业经营失败、会计信息失真及不守法经营在很大程度上都可归结为企业内部控制的缺失或失效，如巨人集团的倒塌、郑州亚西亚的衰败等，这充分说明企业内部控制制度的重要性。内部管理和控制是形成一系列具有控制职能的方法措施主程序，并予以规范化和系统化，使之成为一个严密的、较为完整的体系。内部控制按其控制的目的不同，可以分为会计控制和管理控制。会计控制是与保护财产物资的安全性、会计信息的真实性和完整性以及财务活动的合法性有关的控制；管理控制是指与保证经营方针、决策的贯彻执行，促进经营活动的经济性、效率性、效果性以及经营目标的实现有关的控制。这些控制制度都是经济活动和经营活动方面的各种制度，具有明确规定的执行性，有别于党内的各种监督制度，但它的监督制约性往往更加明显有效。企业的监督管理部门负有管理、监督、控制职能，党政、财务都要围绕着如何管理、监督、控制而提供服务的。随着企业业务拓宽、做强做大、跨越发展，各种管理问题和矛盾会逐渐增多，制订恰当的内部管理监督约束机制，能有效地防止商业贿赂和预防财务经营风险，使公司经营行为更加安全。因此，企业内部控制关系重大，构建涉及人、财、物、产、供、销等各方面的合理合法的“大监督”控制制度刻不容缓。应以《企业国有资产监督管理暂行条例》、《国有企业监事会暂行条例》、新《公司法》等法规为依据，建立包括财务管理、工程合同审批、干部人事、员工管理、物资供应管理、销售管理、固定资产管理、投资管理等若干制度，涉及到钱财物的要尽量全覆盖。

（三）构建“大监督”工作机制

      健全监督制度，完善监督机制，是防治腐败的有效途径。要形成“大监督”工作格局，关键是要搭建制衡制约机制，积极主动完善产权监督，加强党内监督、法律监督和职工群众监督，有效调动各监督主体的热情，从而形成监督合力。 

      1．有效深化国企法人治理结构改革。一是探索国有企业领导人出资制度。按现代企业制度要求，企业领导人要在公司中出资一定比例，同时承担起受托者、出资者的责任，将他们的责权利有机联系在一起。二是合理配置董事会、监事会、经理层人员。董事会、监事会、经理层人员必须分设，保持相对独立性，不宜交叉任职，同时细化他们的职责权限，避免角色难界定，职责不清晰、错位或不到位的现象。三是进一步规范公司法人治理结构的有效运行。目前国有独资公司或国有控股公司法人治理结构运行很不规范，董事会、经理办公会是一套人马，不符合法人治理结构中董事会决策、经理层执行、监事会监督的要求，起不到各负其责、相互制衡的作用。四是深化企业领导人绩效考核和激励。根据不同层次领导职能作用情况，制定相应的考核办法、考核指标，实施差异化、民主性、公开化考核。而且要根据实际情况，进行任期、届中、年度考核，考核结果与绩效、使用挂钩，实施股权、期权激励。这样才能使国企改革为事实意义上的现代企业。

      2．切实明确各类监督主体的职能。国有企业应当分设董事会、监事会、经理层，党政领导坚持“双向进入、交叉任职”，党委、纪委应当依法进入董事会、监事会，建立健全各类会议议事规则，使决策层、经营层和监督层组织机构和人员分设，依法行使职权，相互监督和制约。党委主要对决策程序和内容的合理合法合规性审定把关，新的党章明确规定“纪委协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”，这明确了其主要的专业监督职能。党内监督的重要地位决定必须对企业及经营管理者在资金运作、生产经营、收入分配、用人决策和廉洁自律等重大问题上监督，从而保证党组织政治核心作用和监督保证作用得以实现。同时也要强化审计法律监督，根据《审计法》要求独立工作，赋予他们对业务监督对象工作质量评判权、任职建议权、责任追究质询权，落实其在事前、事中、事后的监督职能。另外国资委依法向企业派驻监事会，通过企业的财务报表和资金流量来监督经营者的经营行为，实施重要情况、月度差错通报制度，严格控制重大业务差错，提出规范意见，形成内外、上下结合监督局面。同时还要充分发挥职工群众民主监督的作用，进一步明确合法职责和监督权力和监督效力，通过职代会、企务公开等方式，审核企业重大决策，评议领导干部，保护职工的合法权益不受侵害。从而使党内监督、法律监督、民主监督、财务审计监督和舆论监督等各方面优势互补。

 
      3．严格把握企业内部的监督重点。一是产权监督。现代企业制度及其运作的一个重要特点，就是以产权为核心，依法划分和享有参与企业生产经营管理权力。与此相适应，对企业经营管理者应当以产权关系为纽带，实行分层次管理和监督。作为产权监督的重点，就是规范企业经营管理者的行为。抓好产权监督，要健全国有资产管理、监督和运营体系，建立国有出资人利益制度，逐步建立资产经营责任制、产权代表报告制、财务总监委派制，认真落实企业年度审计、企业法定代表人任期审计和离任审计制度。二是决策和经营管理监督。决策和经营管理失误、不善必须弄清其性质、后果的严重性，对决策失当和经营管理不善、违规违纪、个人情感色彩严重、后果影响恶劣的必须依法追究责任。三是财务资金监督。对大笔财务费用的支出必须审查其合法合规性，对领导收入分配的合理合法性严加监督。五是用人监督。主要治理用人上的不正之风。六是执行监督。各级组织和干部是否按照国家法规、企业规章和党政要求开展工作，对假公济私、中饱私囊、贪污腐化等行为要严加惩处。七是廉洁自律监督。主要监督领导和企业廉洁自律建设。 

      4．充分发挥信息技术的监督作用。近年来，各类企业腐化案件层出不穷，而对应的监督手段也不断丰富，提供了大量可资供鉴的经验教训，这些信息资源对各个企业十分有益。因此有必要创新监督手段，加强信息技术建设，推进企业管理、特别是财务监督信息网络建设，通过网络采集数据，实时快速获得信息，使监督方式更好地做到事前、事中、事后监督相统一，实现在线监管、违规警示、超前防范。如果将信息网络技术与制度防范相结合，将使各项监督工作更加严密、规范，打消违规违纪操作或违法犯罪的侥幸心理，有效地堵住漏洞，从源头上防范隐患，将大大节约人力和时间，提高监督效率，降低监督成本。企业内部信息网络还应有效整合，形成反应灵敏、归口管理的监管体系，从而优化监督工作方法，进一步提高监督效能。这些做法在许多大型企业已经得到广泛应用，如中油集团公司的财务封闭结算网络，对产品结算及企业内部往来款结算实现了实时汇兑和查询，并可以对银行账户进行实时监控，防范资金管理上可能出现的风险和漏洞；利用能源一号电子商务交易平台，优化资源配置，降低采购成本；通过构建油品销售系统网络建设，实现了油品销售向作业自动化、货币电子化、管理网络化、决策信息化的现代化经营管理方式转变，达到了对购销存的全程监控，减少了业务环节的随意性。又如西南第三军医大实行的自动封闭缴费系统等，这些探索和利用都很成功。 

      5．积极完善监督工作的协调机制。坚持党内监督和党外监督相结合，专门监督和群众监督相结合，上级监督（国资委和企业主管单位）、同级监督和下级监督相结合，制度监督和舆论监督相结合。综合运用各种监督资源，重大事项监督一起上。逐步建立健全上下衔接、左右贯通、互为补充的监督体系。将过去对企业领导人员由上级主管部门一家监督，改为党组织、职代会、监事会和有关职能部门共同监督，并按照《公司法》等法律法规对企业经营者的经营行为实行全面监督。把党内监督、民主监督、舆论监督等监督渠道相结合，纪检监察、审计、监事会等监督主体相配合，通过机构设置、制度规范和工作机制，形成一体化运作，增强监督机制运作的整体功能。主管单位对企业领导人绩效考核和薪酬兑现时必须汇总各监督部门的意见。为达到这种监督结果，可以从两个方面考虑：一是建立专门的协调机构。设立专兼职协调部门，建立定期的工作联系制度、情况通报制度、信息交流制度，形成监督工作有人牵头、有人配合、有人落实的良好协调机制。二是对单位监督职能相近的组织机构进行整合。如对纪委与监事会进行整合，纪委书记与监事会主席由一人担任，将纪检、监察、审计、法律、监事会办公室等进行整合，纪检、监察、审计、法律可合并为一个大部，因为负责对象不同，监事会可保持独立，或可从分管领导上考虑由一人负责。从而形成人力资源、信息资源共享、优势互补的机制。这些做法无疑解决了纪检监察部门人手少、工作力度、职责单一、唱独角戏等问题，使监督力量得到凝聚和最大化。

      6．借力必要的外部综合监督力量。为保证监督的公证性、合法性，有时还应当考虑借助会计师事务所、审计师事务所、律师事务所等组织力量，审查国有企业经营守法性，财务费用真实性等。依靠投资项目评估机构等组织，为国有企业重大决策提供决策信息咨询等服务，减少风险、避免重大失误。支付给中介机构的费用应本着“谁监督、谁出资”的原则，以避免人为因素。 

      7．正确运用各级各口的监督意见。实现监督成效，关键在于落实监督意见，严格责任追究。要建立企业经营业绩考核制度和决策失误追究制度，实行企业领导人员任期经济责任审计，凡是由于违法违规等人为因素给企业造成重大损失的，要依法追究其责任。要建立正常的经营者淘汰机制，不论是考核不称职，还是审计发现严重问题，都要坚决及时地调整下来。对经营不善、或因失职渎职造成资产重大损失的经营者，应及时按照程序予以解聘，对重大经营失误负主要责任及违法违纪的领导人员，视其情节轻重，追究其经济行政法律责任。对提供重大遗漏报告和虚假证明文件的，必须追究当事人的直接责任和有关部门领导的连带责任。党委组织部门要与纪检监察部门要密切配合，建立干部提拔使用前与纪委交流廉洁信息的制度。企业各级领导尤其是高层领导和国资委领导必须重视各级各口的监督意见，不能失信于民，以充分彰显监督效力，达到振摄于人、取信于民、保护于企业的多重目的。

     作者为重庆通用机械工业有限公司党委书记、总经理

本网通讯员：刘甫利

编 辑：徐悉