从能源局、环保部、工信部下发《促进煤炭安全绿色开发和清洁高效利用的意见》（以下简称《意见》）到工信部印发《2015年工业绿色发展专项行动实施方案》，从围绕雾霾展开的全民大讨论到两会期间清洁煤成为热点词汇，煤炭清洁高效利用已经箭在弦上，亟待由理论向大规模实践转变。

　　煤炭清洁高效利用已经成为共识，国家有关部门也已经制定了相关政策推进，但是，在实际的操作中，由于制度弊病，煤炭要实现清洁高效利用，仍然困难重重。

　　以煤矸石发电为例，通过煤矸石发电，实现废弃物资源化再利用，不仅可以回收矸石中的热量，增加煤炭企业经济效益，也在一定程度上缓解了矿区环境污染。煤矸石发电不仅仅是可以给矿区供电，也可以提供给其他普通用户使用。国家为支持煤矸石发电，制定了煤矸石综合利用电厂电量优先上网、不收取上网配套费、同一接入点上下网电量互抵等优惠政策。

　　但是实际情况却是，这些规定基本得不到执行：在实际的操作过程中，电网方面要限定煤矸石电厂上网电量，而且煤矸石电厂超发的电量不结算；煤矸石电厂要缴纳各种配套费，连接入点变电所内开关、电能表也需要矸石电厂自己掏钱；企业自用电量要收取备用容量费、高额过网费；甚至有的地方还变相降低上网电价；即使各种“奇葩”规定全部都符合了，有的地方还是会以各种各样的理由减少退税甚至拒绝退税等等，类似的种种“卡脖子”现象不一而足。

　　制度“帮倒忙”的问题在煤电领域也并不新鲜。众所周知，提高发电用煤占煤炭消耗比重与燃煤发电效率，是提高煤炭能源转化效率的重要手段。目前，我国的发电用煤约占煤炭消费的50%。大机组不仅单位发电量高，而且耗煤量低、污染处理能力高。

　　但是在实际操作中各地政府经济运行主管部门会向每一台机组下达发量电计划，平均分配发电时间，电网则按计划进行调度。如果是计划内的电量，就按国家定价上网，如果是计划外的电量，则要低于国家定价上网。这直接导致了百万千瓦机组与小火电机组相比发电时间相差不多甚至出现下降趋势，使得高效节能机组的发电能力得不到充分发挥。《意见》提出要大力发展清洁高效燃煤发电，逐步提高电煤在煤炭消费中的比重，推进煤电节能减排升级改造。而上述问题不解决，《意见》提出的目标就很难实现。

　　所以，在实现煤炭清洁高效利用的道路上，除了破除落后观念、解决技术难题，还需要打破制度壁垒。

　　然而，制度问题的产生有其历史原因，不可能是一朝一夕就能改变的，这就决定了阻碍煤炭清洁高效利用的制度壁垒注定是一块难啃的“硬骨头”。同时，这也是一块必须啃下来的“硬骨头”。因为它不仅是适应我国经济发展新常态的必然选择，也是保障人民生活质量、维护我国能源安全的必由之路。而如何实现这一目标，也对执政者的智慧与魄力提出了新的考验。