| 尝试用市场"之手"完成煤控大计 | |||
| 煤炭资讯网 | 2015-7-13 21:16:35 能源新闻 | ||
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近日，国家发展改革委、环保部、国家能源局印发《加强大气污染治理重点城市煤炭消费总量控制工作方案的通知》。据悉，该《通知》意在细化煤炭消费总量控制工作，进一步促进重点城市空气质量改善。 而在城市煤炭消费管理机制上，中国人民大学环境学院院长、博导马中教授近日在接受中国经济导报记者采访时透露，可以创新城市煤炭消费管理机制，建立城市煤炭消费总量和配额交易制度;同时根据因地制宜、成本效益、区域协同发展等原则，提出在城市层面有针对性的煤炭消费总量控制的政策措施建议，针对不同类型城市提出政策措施组合方案和关键实施时间表。 配额交易：前期免费调节市场需求合理 中国经济导报记者：您认为该如何进行煤炭配额的界定与分配 马中：配额是一种管理手段，是政府有关主管部门依照有关法律、法规的规定，确定煤炭消耗限额的有限权利，该权利仅限于在城市煤炭消费总量控制和配额交易制度中使用，不构成产权。煤炭配额交易目的是鼓励耗能企业通过改进管理或者技术进步等方式节约能源。其实只是要求企业按照拥有的配额燃煤，超过配额燃煤要被处罚。节约的配额指标可以在市场上交易，也可"储存"起来以后使用。 在时间跨度上，可选用"年"作为配额的时间尺度。燃煤配额在减煤期内全部有效，燃煤企业可以将前一年的配额转到下一年使用，但不可提前支取下一年的配额，以此鼓励企业提前减少煤炭使用，最终有利于煤炭总量的减少。 城市煤炭配额交易中配额的单位用t/年来表示，一单位的配额表示一个燃煤用户一年允许消费或交易燃煤量是1t。 建议煤炭消费配额的初次分配应采用免费分配。配额的总量是全市今后各年的燃煤控制目标，等于基准年前1年(或前3年平均)的减量对象的燃煤总和乘以(1-削减系数)，该系数为百分数，即相对于基准年的削减百分比。燃煤用户的配额也是按照基准年燃煤量乘以购买燃煤配额。配额按照削减计划，直接免费分配给燃煤用户，政府不可留有配额。但当政策需要时，政府可以通过市场操作买入卖出配额，以参与者的身份进行交易，合理调节市场的配额供求状况。加强计量管理和处罚力度 中国经济导报记者：在建立核查监督机制方面，您有何建议 马中：首先，燃煤用户应建立健全煤炭计量管理制度，明确煤炭计量管理职责，加强煤炭计量管理，确保煤炭计量数据真实准确。煤炭计量管理制度至少应包括下列内容：煤炭计量管理职责;煤炭计量器具配备、使用和维护管理制度;煤炭计量器具周期检定/校准管理制度;煤炭计量人员配备、考核管理制度;煤炭计量数据采集、处理、统计分析和应用制度;煤炭计量工作自查和改进制度。 其次，燃煤用户配额制度主要内容包括颁布城市燃煤减量计划(至少10年);配额证申请，提供详细燃煤信息;配额证的审批和免费发放;配额自愿交易制度;年度配额消费报告制度;年度配额核查和公示制度。 再次，在处罚机制设计方面。经济处罚要遵循违法成本大于违法收益的原则。违法成本包括违法行为受到的经济处罚。违法收益包括企业因为超额消费煤炭而减少的其他能源支出，比如电力或天然气等，还包括节约的脱硫除尘设施建设维护成本和避免技术升级改造的成本。违法收益=减少的其他能源支出+减少的环保设施和技术改造成本。对于违法者进行处罚的最低有效威慑性额度应该等于企业违法收益额。 配额交易有助降低煤炭减量成本 中国经济导报记者：对于城市煤炭消费总量和配额交易机制，您认为会有怎样的预期效果 马中：第一，目标的确定性。城市政府明确界定应当纳入配额交易的燃煤用户，根据已有燃煤用户的历史消费量核算煤炭总量基准量，制订明确的城市总体燃煤减量目标。通过发放配额的方式将减量目标分配到每个燃煤用户，初次分配将配额全部免费分配给所有交易对象，新燃煤用户必须在市场上购买燃煤配额。 第二，降低社会成本。首先，灵活减量，降低燃煤用户的减量成本。政府将分散燃煤使用权(即配额)分配给特定燃煤用户，燃煤用户可采用灵活的煤炭减量措施，节约下来的配额作为"有价资源"在企业间进行交易，同时将煤炭燃烧的社会成本转化为企业的私人成本，有效降低了社会成本。其次，降低政府燃煤减量的信息收集成本。核查对象的历史消费量采用企业自报的方式，须提供采购合同等相关证明，减少政府收集燃煤信息的成本;采用第三方机构核查的方式，降低了政府直接核查产生的信息收集成本。 第三，制度的核心内容是配额核查。首先，燃煤配额的核查成本，比CO2、污染物低。核查的环节不涉及煤炭购买量，只针对煤炭消费量，核查企业的煤炭使用量是否与配额要求相匹配，煤炭使用量可以根据煤炭购买发票和煤炭使用记录核查，也可通过企业的生产信息估计企业的用煤量。其次，委托第三方核查，利用市场的高效率。委托与企业没有直接利益关系的第三方机构，通过配额交易市场的信息公开，第三方机构可以高效率地发现企业的虚假报告行为，核查燃煤用户的配额执行情况，避免政府直接核查的低效率。再次，信息公开，改进城市燃煤减量和其他政策。煤炭配额交易信息公开机制的建立和完善，可以保障相关方煤炭配额信息系统互联互通，实现所有核查、报告信息的公开、透明，推进煤炭配额交易，促进城市燃煤减量，也为节能政策和污染物减排创造有利条件。煤控政策取向应有别 中国经济导报记者：针对不同类型的城市，您认为该采取怎样的政策组合 马中：在选择不同类型城市的煤炭消费总量控制政策和措施时，应该遵循因地制宜的原则，充分考虑各类城市的经济发展阶段、资源禀赋和比较优势，利用多种政策措施的组合，协同发挥作用。严格把握空气质量制约，尽量找到边际成本最小的减排措施。同时建议从区域一体化的角度，建立区域协同发展的政策框架和制度设计。 政策措施选项主要包括经济激励型政策、命令控制型政策和劝说鼓励型政策，另外还包括煤炭消费比例较高的相关产业的技术措施和鼓励政策等。其中，经济激励型政策主要包括建立排污权交易市场，如碳交易市场等，以及征收排污费、环境税、资源税等;命令控制型政策主要包括设立禁煤区、禁采区，以及加强能源管理、强调能源统计和审计等，还包括严格大气污染物的排放标准;劝说鼓励型政策强调政府、企业信息公开和民众参与度。另外，具体到煤炭消费比例较高的相关行业，电力行业包括能源替代与能源效率提高的技术;钢铁、水泥行业包括淘汰落后产能，开展循环经济和能源、原料替代等;建筑行业和民用领域可以采用推广使用智能电表，建筑节能改造及使用节能家电等措施。 针对不同类型城市的经济发展阶段和面临的空气污染制约的不同，也应有针对性的政策建议。总体来说，命令控制型和劝说鼓励型政策措施应该在全国范围内推广，而经济激励型政策措施、淘汰落后产能政策、电力行业、建筑和民生领域应该区分不同类型的城市，有步骤有重点地逐步推进。
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