中国目前要深化的诸项改革中，户籍改革无疑是个焦点。户籍改革既“重要”，又“不重要”。说“重 要”，是因为它牵扯到“劳动力”这个要素资源的流动和市场化配置，改错了方向，可能会导致未来中国各级城市财政破产。说“不重要”，是因为它仅仅是表象， 真正要改革的是背后的城乡“福利差”。农村户口转为城镇户口，在公安部门户籍登记的技术处理上，分分钟都可以实现，但是否让新进城落户的农民瞬间或终能享 受到城里人的“待遇”，却是不容回避的真问题。

　　也就是说，户籍制本身不应是考量的重点，只要城乡“福利差”的问题解决了，户籍改革迎刃而解。现在在价值观上纠结，指责户籍制造成了城乡间的不平等，或背离了迁徙自由，看似快意，却于事无补。需要探索的是在既有的局限约束下，成本最小的户籍改革思路和方案。

　　“积分入户”高门槛是城市的理性选择

　　在去年的“十三五”规划中，中央政府制定了雄心勃勃的户籍改革规划，目标是在2020年，实现1亿农民在城镇落户。

　　细 看各市的入户政策，会发现城市级别越高，落户的标准越严苛。北京上海这类核心城市的标准最苛刻，省会城市次之，普通地级城市再次之。县级城市的落户政策已 近乎无“门槛”，只要农民在城里买有住房，即可落户。很多在县城购买了住房的农民并不愿意落户。成为“城里人”对他们已丧失吸引力，原因即在于通过农地补 贴、“新农合”、“农村养老补贴”等政策的调整，城乡之间的“福利差”已经被填平，成为城里人没有什么“好处”可享了。近年县级城市的规模在飞速扩张，若 将这些已购买了住房的农民在统计上纳入城镇居民，中央政府1亿农民进城的目标不难实现。

　　从道理上说，城乡之间“福利差”越大，城里 人享有的福利（主要包括养老、医疗、教育和住房四个方面）越多，等于造成的价值洼地越低。若不设置进入门槛，农村人一定会趋之若鹜，蜂拥而入城市，去瓜分 这些福利。而各级城市的福利水平是有差异的，北京上海最高，省会级、普通地级城市再次之。北京户口的“黑市”交易价近年已经飙升至数十万元，实际上等于 是，市场在以“市价”度量北京市民所享有的福利水平，这“福利”值数十万元。

　　若允许农民自由进城，且进城后立即享有城里人的福利水 平，会带来什么后果呢？一是蜂拥的农民会瓜分现在城里人所享有的各项福利和资源，城里人能享有的福利水平和质量会大幅下滑。这自然会引发他们的反对。二是 若维持原有的福利水平不变，各市财政支出会骤增。这些新增的开支若不能从新涌入城者身上征收，城市财政很快就会破产。

　　所以才会出现 限制进城数量的“积分制”落户政策，且落户标准随城市等级提升而更趋严苛。各地的“积分”标准，有财产（有无买房）、社保金缴纳、知识水平（度量新入者未 来能给本市创造的价值）、年龄（决定缴纳与享有社保的年限比）等。这些标准的背后其实是各级市政府在权衡值不值得放新来者进城。对不同“来者”所采用差别 对待的“落户”政策，看似“歧视”，其实也是各级城市政府在“市价”指引下，在“收支”上做出的理性选择。

　　消除福利差的重点是降低城市居民福利

　　以 户籍作为管理和征税的依据，中国古已有之，但以农业和城市户籍约束劳动力自由流动的户籍制却是源于1958年。在当时整个产权制度由“私”转“公”的变革 中，必然会对劳动力这一要素的流动进行约束，以斩断其退出的可能。随着产权公有化的推进，个体收入与投入的边际分离太大，整个社会的产出大降。竞争之下， 不得不以“等级制”来约束资源的分配。户籍成为城乡分割的载体：城里人分配到的资源和享有的福利远高于农村人。

　　改革开放后，产权制度再次发生逆转，这次由“公”再转化为“私”，允许劳动力自由流动。户籍制开始松动，但户籍制背后的城乡“福利差”却一直存在。自20世纪90年代以来，户籍改革的呼声一浪高过一浪，实际结果却是一直举步不前。

　　通 过上面的分析可知，只要能拉平城乡之间的“福利差”，户籍制改革自然水到渠成。但既有的思路是想通过提高农村的福利水平，让进城农民逐步享有城里人的福 利，而不是通过降低城里人的既有福利水平来“拉平”，结果自然是南辕北辙。中国目前好就好在各级城市政府受财政支出的压力，设置了类似“积分制”的高准入 门槛。

　　改革开放前，中国是典型的福利国家，城里人的“教育、医疗、养老”等均由政府包办，但包办的“质量”很差，整个社会都处在填 饱肚子的边缘，这才有了1978年的改革开放。改革开放至新世纪初这段时间，随着市场化的推进，权利的逐渐界定，中国民众收入增长很快。但自2002年 后，随着财政的好转，各级政府在“教育、医疗、养老”等方面的公共支出，以两位数增幅提升，远超G D P增速。

　　截至目前，从各种资讯看，养老金支出已经入不敷出。三级合作医疗也面临财政困境，不得不提高个人占比。财政部长楼继伟近两年在多个场合，不断强调的就是中国不能“未富先骄”，搞高福利，要注意“财政平衡”、“以收定支”。

　　政 府提供“福利”，免费医疗、免费教育，搞全民养老，看上去当然好，但最终“钱”来自于何处？还是羊毛出在羊身上，来自纳税人上缴的税收。全球高福利国家， 无一例外高税率，且富人的边际税率要远高于穷人。当税收不能填补高福利的支出时，剩余的选项就是发债，借钱度日。当有一天连利息都付不起，再无人愿意借 钱，老债不能展期，唯有宣布破产“重组”。

　　“福利”的最大弊病是使整个国家的劳动力定价体系出错。在边际税率上“打富”和在各种补 助上“济贫”，导致收入不再是自身努力和知识量的函数，努力工作者与“懒汉”的收入在边际上近乎相等时，谁还会选择努力工作？更致命的是，知识或人力资本 的积累多是靠“干中学”，高福利毁掉了人力资本积累的通道，使得一个国家失去了长久的竞争力和赖以安身立命的根基。

　　中国没有美国、俄罗斯、沙特等国丰厚的自然资源，人口多且集中，也不像其他西方国家有两百多年工业化财富的积累，与全球其他国家展开竞争，凭借的只能是人力资本。若大搞福利，近30多年累积的财富经不起多久的损耗。

　　社会养老容易导致财政黑洞

　　若 明白了上述道理，户籍制改革问题就转化为如何降低城里人的福利水平问题。城里人的福利主要集中在上述三个领域：即教育、医疗和养老。只要这三个领域完成了 市场化改革，服务本身和质量的享有主要由“市价”决定，不论是城镇居民还是农民，谁出价高，谁享有。也只有以“市价”作为分配资源的准则，才能实现真正的 公平。当城市不再是价值“洼地”，城镇居民也不再享有福利“低价”的好处，户籍制的弊病就不攻自破了。

　　教育的产权改革路径可见2015年8月30日南方都市报A215版《大学的本质与改革》，高中和小学的改革可以类似思路处理。医疗改革重点在医保体制和公立医院，需另文详析。这里简略谈一下社会养老的改革问题。

　　社会养老又称“公共养老”，本质上是政府强制要求参与的储蓄养老计划，源自1935年。它要求民众在年轻时按月度缴纳养老金，退休后领取。实际上仍是代际养老，即年轻时缴纳养老金支付已退休者，轮到自己时，领取的养老金则来自于下一代年轻人的缴纳。

　　既然与传统家庭养老（养儿防老）同样仍是“代际养老”，那为何要搞“社会养老”？社会养老看似解决了家庭养老中零星出现的“父不慈，子不孝”问题，但反过来却给整个社会带来了养老的系统性风险。

　　原 因就在于“强制性”，由政府来“统收统支”的结果是个体很难看清这张养老合约的投入与产出关系，从而带来较高的信息费用。养老金一旦由政府接手，就变成了 “公有资产”，管理者不可能像管理自家资产一样尽力尽心，而为了避免被滥用，也一定对其的投资进行重重限制，带来的结果就是养老金的投资收益与自己储蓄养 老比，一律较低，甚至跑不赢通胀。此现象全球皆然。

　　由政府强制参保虽然可以迅速扩大基数，但它不能像商业养老一样调整费率，甚至索 性拒绝风险太高的人投保，结果造成类似“公海”的巨大租值耗散，养老金存在巨大亏空。且随着医疗的发展，人的寿命越来越长，“供养比率”会呈现不断下降趋 势。靠不断扩大基数，强制要求年轻人全部参与不再奏效时，只能靠财政补贴。随着时间推移，养老亏空不断扩大，领取的支出远大于新缴纳的收入，最终是财政被 拖入破产的深渊。欧美各国近百年来的实践表明，这张强制式养老合约恰恰是把政府财政拖入破产境地的“祸首”之一。

　　一个难题是，一旦一国实施强制社会养老合约，就很难退出。正在领取退休金的老年人不同意，而一直在缴纳却还未享受到好处的年轻人更不会同意。于是只能把这问题一代一代传下去。

　　若 继续以延长退休时间、增加个人和企业缴纳比例、扩大缴纳基数等方式苟延残喘，支付的社会成本只会更高。好在除了之前的城镇职工，社会养老在城镇居民和农村 大规模铺开的时间不长，改革的成本还不至于高到不可承受。可行的方法一是把现有的每个人的养老金账户做实，排查亏空比例和总额。做实后的养老金账户里的金 额，可由个体自由处置，是选择商业养老、养儿防老还是其他方式的合作养老等，政府一律不再管。小部分鳏寡孤独者的养老，政府可保留最低限度的社会救助，但 主要靠鼓励民间慈善组织协作解决。对于亏空部分，政府承诺以一定年限，或以发债或以未来的财政收入补齐。

　　二是为降低改革成本，可采 用“老人老办法、新人新办法”。对于已退休的城镇职工和居民，原有承诺的每月养老金额发放不变，亏空部分仍由地方财政兜底解决。“新人”则一律由市场方式 解决。公务员和事业单位人员的“养老金”有“福利”性质，但实际上是其收入的一部分。现有的发放金额不变，但此后以“工资”形式直接发放。这些人员退休后 的养老问题，也同样采用商业养老等其他方式解决。