近年来，一些国有企业的“一把手”频频因腐败落马，究其原因，往往都不同程度地存在权力滥用的问题。由于“一把手”在领导班子和全局工作中处于核心地位，权力如果失去有效的制约和监督，必将引发一系列的腐败问题。如何加强对“一把手”权力的有效制约和监督，是我们当前必须认真研究并切实加以解决的重大问题。
笔者通过查阅资料、单位走访、问卷调查、组织座谈等方式，深入河南能源新疆公司及所属单位进行调研，就健全和完善“一把手”权力运行制约监督机制问题进行了研究和思考。
        一、当前国有企业“一把手”权力运行中存在的问题和原因分析
   （一）思想认识有误区。
   当前，监督主体和监督对象在对待监督问题上存在一定的思想偏差和认识误区。
   有的上级领导认为要用人不疑，如果对下级“一把手”进行监督就有不信任之嫌；有的认为对“一把手”进行监督，有越俎代庖、插手下级工作的嫌疑；有的上级领导由于自身工作繁忙和时空距离等因素的制约，在思想上忽略了对下级“一把手”的监督。
   有的同级班子成员出于尊重、碍于情面、怕影响团结而不愿监督。“批评领导、官位难保”，有的下属因顾虑地位、前途而不敢监督。
   有的“一把手”缺乏正确的权力观,认为手中的权力是凭借个人能力和努力得到的,或者是某个领导着意栽培和关照提携的结果,因而在思想上排斥监督；有的对来自上级的监督有抵触情绪，认为是不信任自己；有的对来自班子成员监督有反感情绪，认为是挑毛病、找茬子；有的强调身份，把自己看作是一名特殊党员，很少参加组织生活，认为接受监督有损自己的权威。
   （二）权力过于集中。
   当前，现有的权力体制由于受传统的权力观念和特有的政治体制影响存在高度集权的特点。集权式领导体制一方面便于集中领导、果断决策、提高效能，另一方面也存在因权力过分集中衍生腐败风险，如容易造成个人专权，导致官僚主义，诱发专横跋扈，违法乱纪，贪污受贿等各种不正之风。
   现实工作中，国有企业“一把手”在领导班子中地位最高、责任最重，许多工作要求“一把手”负总责，造成“一把手”权力过于集中，在缺乏有力有效的监督的情况下，一些“一把手”独断专行、会上说一不二，不尊重班子其他成员的意见；有的班子成员原则性差，看“一把手”眼色行事；虽然有的同志原则性较强，但“胳膊拧不过大腿”，又怕得罪人，因此只有随波逐流，导致民主集中制基本流于形式，使一些错误意见也能在会上通过，造成了同级相互监督缺位或失位,致使相互监督“虚化”。
  （三）运行程序不规范。
   目前，国有企业权力运行还存在不够规范、不够明确、不够严密等问题，缺乏清晰、严密的程序性规定，未形成决策、执行、监督等环节在时间和功能上相互衔接、环环相扣的权力和责任网络，权力主体行使权力时自由裁量权过宽、过大；有的虽然规定了权力运行程序，但是刚性不足，在权力运行过程中可随意取舍，从而导致权力行使过程中主观色彩浓厚，权力滥用、侵权越权行为时有发生。
   （四）信息不公开透明。　　　　
   科学合理的权力运行应该是公开透明的，但现实工作中，权力运行却并不总是公开透明，使事前监督和事中监督成为空谈。参与是监督的前提，没有参与，不了解情况就无法进行充分的监督。实际工作中，纪检部门对权力决策参与的层面都不够深和不够广，甚至在某些情况下基本没有参与，一般干部职工和普通群众的参与就更不用说了。究其原因有两点：一是信息公开的主体缺乏积极性和主动性。多年来形成的相对封闭的权力运行机制具有很强的惯性，“一把手”习惯于信息内部化，事前不打招呼，事后也不向有关同志通气，其内情无人知悉，或内部小圈子掌握，或以需要保密为挡箭牌，不愿意向职工公开。二是信息公开的内容表面化和流于形式。不少单位避重就轻，公开的信息大部分局限于机构设置、规章制度等内容，而职工群众关心的干部人事权的行使、资金的使用、重大项目的决策等内容难以做到公开透明。由于应该公开的事情不公开，监督的主体对一些重大决策，尤其是权力的运作缺乏了解，想监督也无法监督。
  （五）监督体制不顺畅。
   在现行监督体制下，国有企业现有的监督机构包括专门监督机关被置于监督对象的领导之下，被监督者与监督者是上、下级的隶属关系,实际上存在着监督者受制于被监督者的问题,监督者缺乏必要的独立性和应有的权威性，导致纪检监察、审计、财务、工会监督虚置。专门监督机关人员的晋升和工资福利待遇都在同级党委、行政管辖范围，易受控于被监督者，使对同级党委、行政的监督作用的发挥大打折扣。
   从现行的监督机制看，名义上以同级监督为主，上级监督与下级监督相结合，党内监督与党外监督相结合，但这种监督机制有很大的局限性：按照现在的领导体制，对“一把手”最能起作用的监督，应当是上级主要领导人的监督。但现实工作中，上级领导与下级“一把手”谈话，谈工作的问题多，谈思想、谈个人的问题少；由于受时间和空间的限制，上级领导对下级“一把手”的监督不可能事必躬亲，只能凭不太多的接触、凭下级的汇报、凭上级组织部门一年一次的考核来了解和监督下级“一把手”， 对下级“一把手”的日常监督往往鞭长莫及。
   监督资源和力量没有有机整合。各级党组织、纪检监察机构、组织人事部门、巡视机构等党内监督主体相互独立，其监督职责既交叉重叠又没全面覆盖，在具体运行过程中，各自为战，缺乏沟通和协调，影响了监督整体合力的发挥。
  （六）制度设计不合理。
   我们党始终高度重视党内监督，坚持不懈探索强化党内监督的新途径，如不断完善民主集中制、开展批评和自我批评、推进巡视全覆盖等。从党风廉政建设和反腐败斗争的经验看，党内监督制度方面还存在一些不足：一些监督制度过于原则、过于笼统，有的提出了若干“不准”、“严禁”式规定,但缺乏有力的惩处办法或惩处办法不明,难以进行实质性的监督；对“一把手”的权限如何设置、权力运作程序如何规范等，没有具体细则或规定得不够严细；如在一些涉及“三重一大”决策会议上，较为“强势”的“一把手”先发表意见，为讨论和决策事先“定调”，往往其他班子成员会顺着说，或论证“一把手”意见的正确，这样就会压制不同意见的发表，影响了民主气氛，损害了民主原则；关于贯彻执行民主集中制原则的规定，只提出了“一把手”不能独断专行、搞个人说了算的一般要求，但对违反民主集中制造成决策失误和损失如何处理，却没有具体规定；多年来，虽然建立了一系列的“一把手”监督制度，但对“一把手”谁来监督、监督什么、怎么监督，缺乏实质性、可操作性的措施和办法，刚性约束不足。
  （七）制度执行不到位。
   制度的生命力在于执行。再好的制度，只有执行落实到位，才能起到应有的效果。但有的单位选择性执行，有利于本单位利益的就执行，不利于本单位利益的就不执行；有的因好人主义想作祟或怕被打击报复，履职尽责的动力不足，在制度面前当老好人，搞变通；有的应付性执行，上级组织来检查时马上执行，检查组一走就束之高阁；一些行之有效的干部管理监督制度，包括岗位轮换交流等制度，没能很好执行，导致没有从根本上解决“一把手”能上能下的问题，导致“一把手”监督中原本威慑力最强、成效最显著的上级监督严重弱化。在我们党内有不少好的监督规定，如民主生活会制度，个人重大事项请示报告制度等一系列干部监督制度，但这些制度的落实往往要靠“一把手”的自觉，其监督效果可想而知。
        二、对“一把手”权力运行制约监督的对策建议
   （一）加强教育引导，强化监督意识。
思想认识的高度决定接受监督的程度。习近平总书记指出，“加强对权力运行的制约和监督，会影响到领导干部的舒适度。问题是领导干部手中的权力都是党和人民赋予的，领导干部使用权力，使用得对不对，使用得好不好，当然要接受党和人民监督。不想接受监督的人，不能自觉接受监督的人，觉得接受党和人民监督很不舒服的人，就不具备当领导干部的起码素质。”
   各级党组织应当采取有效的方式和方法，对领导干部加强理想信念和群众路线教育,使“一把手”认识到监督是对自己最大的关心和爱护，养成在监督下工作和生活的习惯；要加强党性教育，使“一把手”认识到在我们党内，无论职务大小，党员的地位是平等的，既要监督他人，又要接受他人的监督,把接受监督作为一种义务和责任；要强化民主集中制教育，使“一把手”充分尊重来自各方面的意见，主动接受来自各方面的监督；要加强法律法规和党纪政纪法规教育，使“一把手”都能深入学习了解掌握党纪政纪法规，从而更加自重、自警、自省、自励。
（二）列明权力清单，科学合理配置。
要建立科学合理的权力配置机制,按照分事行权、分岗设权的原则，明确党组织及董事会、经理层的权责边界及无缝衔接制度安排；要开列“一把手”权力清单，明晰具体的权责范围，尤其是划分好“一把手”与班子其他成员之间的权责边界；对“一把手”决策权、用人权、监督权进行分解，各级“一把手”不再直接分管干部选用、重大决策、资金使用和项目安排等重点权力，由副职直接分管，逐步形成班子集体行使决策权、副职行使执行权、党政主要领导行使监督权的相互制约的一种工作机制；探索建立副职对“一把手”有不同意见可直接向上级反映并能得到重视和受到保护的机制。
（三）强化程序控制，规范权力运行。
科学配置权力固然重要，规范权力运行同样不可或缺。权力无论分给谁，如果缺少相应的监督，都可能产生腐败。
从世界各国制约和监督权力的经验来看，程序是控制权力的有力工具。因此，必须改变国内长期存在的重实体、轻程序的传统观念，注重以程序制约权力，着力加强权力运行的程序控制机制建设，建立健全科学的议事规则，严禁“一把手”以个人意见取代集体决定。
要科学规范和有效监督“一把手”用人的权力，对动议提名主体、程序进行规范，强化提名责任，坚决落实“一把手”个人推荐干部署名制，防止动议提名的随意性；对“一把手”在干部选拔任用工作过程中行使的权力进行全过程记录，增强用权责任。
　　重大决策实行职工群众听证制度、专家学者论证制度，形成重大决策没有两种以上意见或方案就不能研究的决策制度。将党组织研究讨论作为董事会、经理层决策重大问题的前置程序。全面推行重大决策投票表决制和“一把手”末位发言制。要提前介入重大决策，防止决策失误和以权谋私，建立上级派员参与下级“三重一大”决策制度，监督决策全过程。
  （四）信息充分公开，避免“暗箱操作”。
   阳光是最好的防腐剂，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。健全重大信息公开制度，推行党务公开、厂务公开、业务公开，做到规则公开、程序公开、结果公开，增强权力运行的透明度；要加快推进权力运行网上公开，督促各单位按照“业务公开、过程受控、全程在案、永久追溯”的要求，绘制权力运行流程图，完善工作纪律等制度规范，并运用现代科技化、信息化手段，把纪律要求嵌入权力运行的各个环节；探索推行“一把手”家庭财产申报和公开制度，接受干部群众监督；完善信息公开的考核评价和责任追究机制。同时，大力发展党内民主，带动职工民主，健全职代会、厂务公开、职工董事、职工监事等制度，加强职工群众的民主监督，营造风清气正的政治生态。
  （五）理顺监督体制，合理设计制度。
   习近平总书记在中央纪委六次全会上指出，“对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督。我们要总结经验教训，创新管理制度，切实强化党内监督。”
   要建立垂直领导反腐败的纪检监察新体制。大量的腐败案例说明，仅凭现有的反腐败体制无法彻底杜绝腐败行为，即便查处了现有的“一把手”腐败分子，还会继续产生新的同样的腐败分子。由于各级纪检监察机构处于同级党委领导之下，在查处腐败案件中容易受到同级党政的干扰，另外同级纪检监察机构根本无法监督同级党政，因此要想彻底杜绝各种腐败行为，应充分借鉴新加坡、香港等国家和地区的监督经验，成立直属中央和国家的监督机构，各级纪检监察机构由现在的双重领导变为中央纪委、监察部垂直单线领导，杜绝党政主要领导对本单位、本系统纪检监察工作的干扰制约，从而实现纪检监察机构对领导干部的真正监督。
   制度体系的构建要既有实体性规定又有程序性规定，还有惩戒性规定，做到周延并形成闭环。要找准现有制度的缺陷，对那些与十八大以来修订的《中国共产党党内监督条例》等党内法规制度不一致的已有制度抓紧清理、修订和完善；对那些与监督“一把手”实践相脱节的制度，予以废除；对那些过于原则、不便操作的制度要进一步细化、完善，制定配套措施；对那些内容相同或相近的合并集中到一个制度中。
   建议出台《国有企业下级纪委向上级纪委报告同级党政领导班子成员廉洁自律情况的规定》，客观、公正、及时、毫无保留地报告同级党政领导班子成员贯彻执行党的路线、方针、政策和上级重大决策部署、决定、决议，党风廉政建设责任制，党的民主集中制、“三重一大”决策制度、中央“八项规定”，《新形势下党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党内监督条例》等情况，避免一些错误决策造成更大损失，达到监督、纠正同级党政领导班子错误的目的。
  （六）监督多元并举，形成监督合力。
   要进一步理顺监督主体之间的权责关系，优化监督体系，整合监督力量，充分发挥现行权力监督系统的整体效能。    
   一是加强层级监督。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出：“上级对下级尤其是上级‘一把手’对下级‘一把手’的监督最管用、最有效，上级党组织要多了解下级‘一把手’日常的思想、工作、生活状况，多注意干部群众对下级‘一把手’问题的反映，多听取下级领导班子成员对‘一把手’的意见。”鉴于此，上级领导要尽可能深入基层，多关心关注下级“一把手”的工作、生活状态，积极了解广大干部群众对下级”一把手”反映的问题，争取把下级“一把手”的各种违规违纪问题消灭在萌芽状态。
  二是强化内部监督。由于同级班子成员之间工作在一起，相互间较为了解，对存在的问题看得较清楚，所以，领导班子成员之间可以成为监督链条中极为重要、不可或缺的一环。要严格落实《新形势下党内政治生活的若干准则》，《中国共产党党内监督条例》，严格党内组织生活制度，提高民主生活会质量，及时开展批评与自我批评，发挥领导班子成员熟悉情况、监督及时的独特作用，使班子成员与“一把手”之间形成经常性监督氛围。
   三是强化专门机关监督。重视发挥巡视巡察的作用，要对下级“一把手”实施定期、不定期相结合的巡视巡察，突出发现和纠正存在的问题，发挥专门监督机关的作用；各级纪检监察机构要通过对所属干部所在单位进行不定期、不预先通知的突击检查，客观真实地掌握和了解一些深层次问题，以便对症下药，及时教育挽救干部。
   四是强化全方位监督。建立由纪检监察机构牵头，组织人事、审计、财务、信访、工会等部门参加的监督工作联席会议制度，建立发现问题资源共享、问题线索移交等协调配合机制，定期交流沟通有关情况，提高协同监督的能力。
  五是建立和健全风险预警机制，力求尽早发现问题。对群众反映、日常信访、干部考察、监督检查、巡视审计、效能监察等工作中，了解和发现“一把手”存在倾向性、苗头性问题的，采取谈话或者书面形式对其进行诫勉，督促改正。
  六是要积极探索创新“一把手”八小时以外、生活圈、社交圈、家庭圈有效监督的方式方法，确保监督取得实效。
  （七）完善问责机制，严格责任追究。
   责任不清，监督就没有根据，必须强化责任界定和责任追究。纪委是党内监督的专责机关，是管党治党的重要力量。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出：“上级纪委要把下级‘一把手’纳入监督重点，发现问题线索及时处置。”要按照“有权必有责，用权必担责，滥权必追责”的原则，建立上级监督机构监督责任追究制度，凡对下级“一把手”监督不力的，要追究上级监督机关的责任。加大对“一把手”问题线索的处置力度，对存在问题的“一把手”要采取诫勉、调整等组织措施，及时处理，对涉及“一把手”违规违纪的案件，要敢于碰硬，一抓到底，确保震慑威力。
   按照“谁推荐，谁负责”的原则，实行选人用人失察失误责任追究制度，发现“带病”上岗和出现严重违纪违法问题的“一把手”时，严肃追究首推者和审核把关者的责任。严格落实《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，细化责任追究的范围、程序、方式、标准等，构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系；要扩大责任追究的内涵，将有令不行、有禁不止、独断专行、决策失误、滥用职权、懒政怠政等违纪违法行为及八小时外个人不当行为纳入责任追究范围。同时，认真贯彻落实习近平总书记“三个区分开来”重要思想，坚持严格管理和热情关心相结合，严格约束与正向激励相结合，建立容错纠错机制，既严格执纪，又最大限度调动广大党员干部干事创业的积极性、主动性和创造性。

作者：河南能源新疆公司 尹进京

编 辑：肖平