近年来，为了推进能源领域供给侧结构性改革，化解煤炭行业过剩产能，加快淘汰落后产能，煤炭行业掀起了一场兼并重组以及小煤矿的关闭潮。“煤老板”这一带有时代印记的群体渐渐退出历史舞台，但在众多小煤矿退出的过程中，昔日风光无限的煤老板如今在政策的高压下成了四处求助的“弱势群体”。小煤矿的整合关闭势在必行，各地的关闭方式层出不穷，作为执行国家政策的全国各地有关部门在上级的要求下层层加码，能关尽关，能早关绝对不晚关，面对这起风暴，煤老板门有无补偿，又有哪些方面的补偿，成了他们焦头烂额的大事。

　　一、问题的提出

　　近日，据四川等地的煤老板讲述，为了逐步淘汰年产30万吨以下落后产能的煤矿，2019年国家能源局能多个部位下发了《30万吨/年以下煤矿分类处置方案》，有的立即关闭，有的升级改造，有的限期关闭。由于各家煤矿已经生产多年，《采矿许可证》是每年延续登记后换发一次。如今部分煤矿存在的问题是，按照国家和省政府出台的前述分类处置方案，被纳入限期关闭的煤矿《采矿许可证》到期了不能如愿换发。换言之，《采矿许可证》的有效期先于该方案同意生产的最后期限。此刻，如果无法更换《采矿许可证》，即便是政策允许生产到日后一定的时间，从事实上说，煤矿企业只有就地关闭了。问题由此而来:一方面政策允许可以继续生产一段时日，另一方面又无法办理采矿证延续登记与换证手续。

　　二、报件与退件的的行政法效力

　　无疑，在采矿证到期前煤矿企业必须办理延续登记并换证。《中华人民共和国矿产资源开采登记管理办法》对此有明文规定：“采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。”而作为受理该申请的登记机关，一般是各地自然资源部门“应当自收到申请之日起40日内，作出准予登记或者不予登记的决定，并通知采矿权申请人……准予登记的，采矿权申请人应当自收到通知之日起30日内，依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费，并依照本办法第十条的规定缴纳国家出资勘查形成的采矿权价款，办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。”

　　在现实中，基于前文提出的问题，由于国家政策的调整，申请办理采矿证的企业属于纳入即将关闭退出的范畴。因此，他们在提交延续登记换证申请（即报件）时，会面临不予受理或者决定不予办理延续登记。有的地方的做法是，没有明确表示是否给予延续登记，而是以退件的方式给企业。

　　从行政法的角度来看，企业报件后登记部门收件的行为可以视为受理，而退件行为到底是属于不予受理？不予登记？亦或是其他行政行为？现实中的退件表现是具体的，有的是邮寄告知书，有的是让企业签字，有的则没有任何行为，企业主动询问时才会被告知……站在《中华人民共和国行政许可法》的角度来看，该法第五十条第二款：“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”由此观之，退件的行为一定要达到满足“作出是否准予延续的决定”的程度。因此，登记机关的退件行为如果不是明确的让企业知道这就是不予办理延续登记，则登记机关是违法的。

　　三、政策性关停与可得利益

　　毫无疑问，政策性关闭小煤矿，是基于公共利益的考量，政府有权利实施。而根据国务院及其各部门以及各省、市配套出台的相关文件，政策性关闭煤矿亦应给予相应的补偿。补偿资金通过中央、和地方各级政府拨付奖补资金，具体包括奖励、补助关闭煤矿职工安置费、经济损失、实施关闭费用等。此处法理无需赘述。那么，基于前文提出的问题，煤矿企业确实纳入了关闭退出的范畴，但时间尚未截至，而登记部门又不办理延续登记和换证。这本质上就意味着，企业的退出关闭时间不是政策划定的时间截点，而是采矿证到期时就关闭了。

　　最高人民法院有观点认为，采矿许可证到期，只是表明暂时不能进行采矿生产活动，并不意味着对应范围内某种矿产资源的可开采储量开采完毕，也不意味着采矿权人全部权利丧失，对上述范围内矿产资源的开采权利并不会天然灭失。具体到本文提出的问题，在办理采矿证延续登记时，登记机关确有两种处理：准予登记或不予登记。那么，有政策红线已经划定了煤矿企业的关闭推出时间，即便换证后采矿许可证尚在有效期内，企业也不得不关闭，而关闭后的处理就是前述补偿。可如果登记机关不予登记，企业因此产生的高度信赖利益必然受损，这与政策性关闭后的补偿本质已不一样，而是行政不作为带来了损失，将面临给企业赔偿可期待利益。赔偿的标准一般应当依据企业实际投入而导致的停产停业损失。需要进一步指出的是，该部分损失与企业政策性关闭后的补偿是不重叠的。

　　文 王有银，作者系北京圣运律师事务所主任、人民网慕课法学院院长