作者：高宇，苏宇，张必欣，仇巍巍，王楠，侯一俊，吴初国，李政

　　单位：自然资源部信息中心

　　引言

　　2025年上半年，全球经济延续低增长态势，贸易壁垒、通胀压力、债务高企持续影响全球经济。美国自2025年初实施多轮关税措施，直接推高全球商品成本、降低生产率，导致全球供应链中断，企业投资意愿显著下降。全球经济增长疲软导致我国制造业出口承压，油气、农产品等进口成本增加，民生领域通胀隐忧显现。总体来看，全球经济低迷持续影响我国经济发展，土地市场作为经济发展的核心要素市场呈现结构持续调整现象，矿业市场受出口限制和新能源矿产价格下降影响持续动荡下行，测绘地理信息市场虽保持扩张态势，但传统测绘服务营收持续下降。为了应对上述不利因素，自然资源系统深入落实党中央和国务院出台的一系列稳增长“组合拳”，落实不断完善资源环境要素配额分配制度、优化交易范围、健全交易制度等要求，在土地要素精准配置、矿产资源安全供应、测绘地理信息应用服务方面持续推进自然资源管理工作，助力我国经济运行稳中向好，国内生产总值按不变价格计算，同比增长5.3%，延续了较高经济增长速度。本文基于自然资源供给指数所呈现出来的发展趋势，以国家统计局、自然资源部、中指云数据库等公开数据为基础，对2025年上半年的自然资源要素供给形势进行研判，并对下半年的自然资源要素供给策略提出建议。

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　　自然资源稳定供给，支撑经济回升向好

　　自然资源要素供给增速与GDP增长呈现较好的协调性。2025年6月，自然资源供给指数为100.10，较2024年同期增长6.0%，既未出现边际效应递减的过热风险，也未陷入动力不足的低迷区间，为经济回升提供了坚实基础。2024年以来，自然资源供给指数在93～106之间运行（图1），各类自然资源要素供给指标呈现出一系列显著特征与变化趋势，对宏观经济的持续稳定增长发挥着重要作用。

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　　图12024—2025年上半年自然资源要素供给指数变化情况

　　海洋资源供给持续领跑。2025年6月，海洋指数为119.06，较2024年同期增长12.1%，自2023年以来持续高于基准线（100）。沿海地区深化海洋经济发展规划，用海要素供给逆势增长，驱动海洋经济成为复苏亮点。

　　矿产资源供给同比上升。2025年6月，矿产指数93.21，较2024年同期增长8.8%，但较2025年第一季度下降了9.5%。尽管战略性矿产勘探开发力度长期支撑高端制造业和新能源产业需求，但受到产能转化和国际市场价格波动传导作用，导致当期供给量阶段性收缩。

　　土地资源供给持续放缓运行。2025年6月，土地指数为93.63，虽较2024年同期增长2.0%，但仍持续低位运行，主要受到房地产调整与固定资产投资放缓的深层次影响。传统要素投入收缩倒逼资源配置效率提升，结构性改革亟待深化。

　　测绘服务供给保持了相对稳定且稳步增长的节奏。测绘指数自2024年以来在103～109区间内小幅波动上行，至2025年6月测绘指数为108.77，较2024年同期增长1.4%。随着数字经济、智慧城市等领域的快速发展，测绘地理信息需求不断增加，测绘技术和服务的持续创新为测绘资源要素供给提供了有力支撑。

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　　土地要素合理配置，供给结构持续优化

　　2025年开年以来，各项积极因素不断累积，市场信心有所改善。土地是经济发展的核心生产要素与空间载体，过去四十年间，土地的宽供应驱动中国经济发展的高速度发展，在新旧动能转换、经济发展由高速增长转向高质量发展的新时期，土地要素高效、合理配置是影响生产力质态的基础性因素。2025年上半年，土地要素保障持续跟进，根据中指云数据库数据，全国国有建设用地供应总面积19.00万hm²，同比下降24.5%，相较于第一季度末降幅扩大8.3个百分点，累计降幅回到2024年末水平。供应总量虽不及预期，但供应结构总体呈现以“结构优化”取代“增量依赖”的态势。

　　2.1土地要素配置空间上呈现“东西双向倾斜”特征

　　从土地用途来看，2025年上半年工业用地、房地产用地、其他用地三类用地供应量都延续了下行趋势，累计降幅分别为11.5%、16.7%和30.7%，降幅较第一季度末均进一步扩大（图2）。自2024年以来，其他用地以季均下降三成的速度持续减量，下降速度和幅度远超工矿仓储用地和房地产用地两类用地，成为供地总面积持续下行的主要拖累因素。从结构来看，三类用地占供地总量比例分别为30.8%、9.5%和59.6%，与2024年同期相比，其他用地占比显著收缩了5.5个百分点；2025年以来，工业用地占比则提升至近五年来的最高水平，2020—2024年工业用地占比平均水平为22.7%，供应结构偏向工业用地，为新产业、新业态的培育提供空间支撑，促进产业集聚优势的形成。

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　　图22022—2025年上半年三类用地累计同比变化情况

　　从空间分布来看，目前阶段土地要素配置呈现“东西双向倾斜”特征，一方面向新疆、内蒙古等产业转移重点承接区、新旧能源富集区集中，另一方面仍在强化对东部沿海省份的支撑作用，尤其是围绕长三角、珠三角等国家级重点规划城市群。这种“东西双向倾斜”的土地要素配置特征，不仅有助于优化国土空间开发格局，推动区域经济协调发展，也为新产业、新业态的培育提供了更为广阔的空间和更为有利的条件。

　　工业用地供应量在东部地区和西部地区占比分别为34.3%和43.7%。东部地区基于产业发展阶段的动态演进，土地要素边际成本递减，劳动力价格攀升，同时技术创新势能集聚催化产业升级，形成传统工业梯度转移外部条件。为突破土地要素刚性约束，完善产业升级基础配套，地方政府持续推动存量和低效工业用地“腾笼换鸟”“退二进三”，积极推进“标准地”、新型产业用地（M0地）改革，以“低地价、高容积率、功能混合”的政策红利和“先租后让”“弹性年限”等供应方式的优化充分释放土地资源效能，成为推高东部地区工业用地供应量主要因素。西部地区在产业梯度转移承接中，依托丰富的资源禀赋和相对低廉的生产成本，吸引东部产业转移，同时“一带一路”倡议等国家重大战略的实施，也进一步促进了土地要素向西部地区的倾斜配置。

　　交通运输用地供应量在东部地区和西部地区占比分别为30.6%和49.7%。近年来，国家持续推进基础路网建设，已建成覆盖全国的“五纵七横”高速公路主干网与“五纵两横一环”高速铁路骨架网络，但仍有提升空间。根据国家统计局和欧盟统计局公布数据测算，2023年东部地区铁路营业里程密度和公路里程密度分别为42.22m/km²、1302.90m/km²，与德国（108.1m/km²、1840m/km²）相比其通达性仍有差距。而西部地区铁路营业里程密度和公路里程密度分别为9.42m/km²、347.83m/km²，区域间交通基础设施建设不均衡现象显著，综合交通体系急需优化。2025年2月，交通运输部编制印发《加快建设交通强国重大工程和重大项目（2025年版）》，长江经济带综合立体交通网完善工程等20个重大工程（包）和新藏铁路、珠三角枢纽（广州）新机场等45个重大项目有序推进，预计交通运输业对土地要素需求仍会保持在高位。

　　2.2高品质土地要素供给增加，助力构建房地产市场新格局

　　当前，全国层面房地产通过“控增量、优存量、提质量”的供给策略，促进房地产市场持续修复。房地产市场各项指标在2025年第一季度出现了显现改善和优化，但是第二季度以来边际效用出现减弱趋势，城市之间的分化趋势加剧。根据国家统计局数据，2025年1—6月份，新建商品房销售面积和销售额较2024年同比下降3.7%、5.5%，降幅较第一季度分别扩大0.5个百分点和3.4个百分点。受销售端影响，2025年上半年，全国房地产用地供应面积1.81万hm²，同比减少16.7%。美国高盛研究所通过对比全球21次房地产行业下行，认为中国此轮房地产的下行过程将在2027年触底，目前中国房价仍有10%的下跌空间。相应的，住宅用地供应面积同比下降11.7%，但降幅已连续四个季度呈现大幅收窄态势，住宅用地出让成交价款，同比增长55.6%，较第一季度增幅再扩大5.8个百分点。

　　房地产市场产品不断迭代升级，“好房子”类项目成为新的增长点。从城市来看，6月70个大中城市中，一线城市中仅上海新建商品住宅销售价格环比上涨（上涨0.4个百分点），二线城市、三线城市新建商品住宅销售价格环比分别下降0.2%、0.3%，降幅较5月均有扩大。根据中指研究院研究报告，中指300城中，一线城市、二线城市住宅用地成交面积同比分别增长20.9%和18.3%，三线城市、四线城市同比下降14.3%，房企拿地策略进一步向高能级城市聚焦。总体来看，一线城市、二线城市居住用地土地市场逐步迈入“以需定供、品质优先”的深度调整期，释放出“止跌回稳”积极信号，而三线城市、四线城市持续承压。

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　　矿业权供给持续增加，市场预期不断向好

　　矿业权配置是国家行使矿产资源所有权、保障资源安全、优化资源配置、维护市场秩序和引导产业发展的核心手段。在整个矿业市场上下游链条中，它扮演着“总开关”和“奠基石”的角色，是启动勘查、许可开发、绑定责任、规范市场、保障供应的关键环节，对整个产业链的健康、有序、可持续发展具有决定性影响。2025年上半年，自然资源系统持续加强政策供给，促进矿业市场向好回升。新《矿产资源法》已于7月1日正式生效，其将是激活国内矿业市场活力的强力引擎。基于此，自然资源主管部门主动作为，致力营造良好的政策环境，积极释放制度红利，鼓励和支持矿业权人快速增储上产。自然资源部新一轮找矿突破战略行动取得重要进展，2025年上半年，全国非油气矿产勘查投入资金69.93亿元，同比增长23.9%，同比增幅持续扩大。其中，社会资金33.59亿元，同比增长28.2%，占矿产勘查总投入的48.0%，表明企业投入矿产勘查的积极性不断增强；中央和地方财政资金36.34亿元，同比增长20.1%。全国新发现矿产地38处（其中大中型矿产地25处），同比增长31%，重要矿种找矿取得重大突破。各地持续加大矿业权供给，全力支撑新一轮找矿突破战略行动，重点加大战略性矿产矿业权投放力度，增强市场对矿业权源头供应保障方面的预期。

　　3.1全国探矿权市场保持活跃

　　西部地区探矿权市场持续火热。根据自然资源部矿业权市场网及各地公共资源交易平台公开数据，2025年上半年，全国共新立探矿权558个，同比增长64.1%。其中，战略性矿产探矿权新立311宗，同比增长79.8%（图3）。从地区来看，东部地区、中部地区、西部地区新立战略性矿产探矿权数量占比分别为14.9%、14.6%和69.2%，主要集中于我国西部地区，新疆、内蒙古、甘肃为全国战略性矿产探矿权市场最为活跃的地区。战略性矿产探矿权全部以竞争性出让方式出让，出让数量前五位的矿种：金矿41个、煤炭23个、石油天然气18个、铁矿15个、铜矿15个。主要集中于新疆、内蒙古、甘肃、辽宁、黑龙江等地区，以金矿、煤炭数量居多。新疆出让战略性探矿权数量最多，涉及矿种最广，以金、铜、石油天然气、钾盐、煤为主。甘肃是煤炭（16个）、金矿（12个）出让数量最多的省份。内蒙古是我国铁矿（21个）、萤石（21个）出让数量最多的省份。

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　　图32024—2025年6月全国战略性矿业权新立情况

　　铁、煤、金等战略性矿产采矿权数量同比增长较多。全国共出让采矿权744个，同比下降14.5%。其中，战略性矿产采矿权新立72个，同比增长16.1%。从地区来看，东部地区、中部地区、西部地区新立战略性矿产采矿权数量占比分别为56.9%、18.1%和25.0%，主要集中于东部地区。战略性矿产采矿权出让方式以协议出让为主，招、拍、挂出让数量仅占17.7%。出让数量前五位的矿种：铁35个、煤17个、金10个、萤石4个、铝土矿3个。主要集中于辽宁、甘肃、宁夏、河北等地区。辽宁是出让战略性矿产采矿权最多的省份，主要为铁矿（26个）、金矿（3个），甘肃、宁夏以煤炭为主（分别出让4个、6个），河北以萤石（2个）、铁矿（4个）为主。

　　3.2矿业权交易热度持续增加

　　2025年上半年，全国矿业权出让市场交易过程中高溢价现象频现，反映出市场对优质矿权的强烈需求。广东省乐昌市上龙北锑矿勘查项目起拍价13万元，成交价1143万元，溢价率8692%，刷新了广东省矿业权交易溢价率历史纪录。广西龙州县金龙矿区铝土矿采矿权起拍价84万元，成交价10.12亿元，溢价率11928%。河北省隆化县卜头沟铁磷矿详查勘查区块起拍价25.62万元，成交价2.47亿元，溢价率96379%。新疆鄯善县长草东煤矿作为全国首例竞价转让矿业权，起始价0.48万元，成交价38.17亿元，溢价率79502400%。金矿矿业权项目溢价普遍超千倍（辽宁省阜蒙县东五家子金矿普查溢价率2635%，湖南省桃江县包狮村矿区金矿普查溢价率7114%），反映出2025年金价高位运行下的市场投机情绪。湖南省临湘市上塘冲矿区铅锌萤石矿详查，起始价30万元，成交价2110万元，溢价率6933%；山西省交口县花寨区块铝土矿的起拍价160万元，成交价30.56亿元，溢价率190880%。砂石矿也有所回暖，宁夏固原市原州区张易镇南湾村建筑用砂矿采矿权起始价5310万元，成交价7.64亿元，溢价率1339%，竞得成本20.55元/t，超出行业均价。

　　3.3加强政策引导，助推市场平稳运行

　　当前金矿等矿业权项目高溢价现象的核心原因是地缘政治动荡和全球经济不确定性强化了黄金的避险属性，资本为抢占上游资源激烈争夺探矿权，推高溢价。同时，叠加国家新一轮找矿突破战略行动政策导向，内蒙古等资源富集区成为资本布局热点，激发非理性竞价。部分投资者以短期套利为目的参与竞拍，而非长期开发价值，导致价格脱离实际资源潜力。高溢价成交背后可能存在借贷资金，若项目进展不顺，极易引发债务连锁反应。因此，未来各级自然资源主管部门在出让矿业权项目过程中，应通过强化风险披露（如明确普查项目成功率）、引入溢价熔断机制（如竞价超阈值暂停交易）等监管手段，引导市场回归价值规律，避免矿业权炒作热潮后企业破产等引发市场剧烈波动的现象再次发生。

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　　测绘地理信息产业企稳回升

　　测绘地理信息是重要的战略性数据资源和新型生产要素，地理信息产业市场和企业发展状况直接影响测绘地理信息要素的保障能力。根据业内较有影响力的地理信息世界（GeospatialWorld）发布的《GKI准备指数报告2025》（TheGKIReadinessIndex2025Report）显示，2024年全球地理信息产业市场规模为6030亿美元，2025年规模预计在6510亿～6900亿美元之间。目前，我国地理信息产业基础不断夯实，应用领域不断拓宽拓深，在关键基础设施投资、国家安全需求、环境监测、数字化转型、科技创新驱动等新场景新赛道潜力不断释放的推动下，产业发展呈现出了稳定回升和持续稳健扩张的态势。以2023年为基期，以近五年的复合增长率为依据，充分考虑目前地缘政治、贸易冲突、金融风险的不确定性和2025年上半年产业营收状况，预计2025年我国地理信息产业规模在8500亿～9000亿元人民币之间。

　　4.1地理信息产业营收状况有所好转

　　地理信息产业百强企业作为行业标杆，对产业格局、技术创新及社会应用产生多维度的深远影响，百强企业中的上市公司作为产业核心力量其营收情况一定程度上能够反映产业发展形势。根据公开数据，榜单中的中科星图股份有限公司、上海华测导航技术股份有限公司、北京四维图新科技股份有限公司、北京北斗星通导航技术股份有限公司、北京数字政通科技股份有限公司等18家上市公司，2024年，总营收251.65亿元，较2023年同比下降16.3%，没能延续逐年增长的走势。18家公司净利润合计为-33.22亿元，同比大幅下降954.7%，全年实现盈利的公司只有8家。2025年第一季度，17家已公布财务报告的上市公司，其总营收为44.79亿元，较2024年同期增长4.8%，在连续四个季度同比下降后首次实现同比增长。净利润合计虽仍是负数，为-3.02亿元，但同比增速已由负转正，增幅为23.3%，营收状况均有所好转。面对经济割裂的板块化、地缘政治的多极化重组、技术革命的非线性突破及社会共识的碎片化等复合叠加效应，地理信息企业重回发展快车道仍需解决企业被拖欠款、经营压力大和融资困难等现实问题。

　　4.2创新引领，研发投入强度不断提高

　　2024年，百强企业榜单中17家已公布相关数据的上市公司，研发费用合计投入42.26亿元，较2023年下降12.8%，但研发投入强度从2023年的16.1%提高到2024年的16.8%。其中，研发费用投入超1亿元的有9家，超10亿元的有1家。2025年第一季度，17家公司研发费用合计投入9.51亿元，较2024年同期增长了1.2%，研发投入强度更是达到了21.2%，单季投入超5000万元的公司有7家。当前国际环境下，跨境科技协作正在减弱，传统规模经济红利衰减，叠加宏观经济波动，资本呈现“避险性收缩”，地理信息企业面临创新投资缺口不断扩大风险。

　　4.3测绘地理信息要素保障有力，公共服务能力持续提升

　　根据自然资源部数据，2025年第一季度，地理信息公共服务平台（天地图）新增应用系统3.4万个；新增注册用户6.3万个，同比增长137%。全国地理信息资源目录服务系统发布测绘成果目录36.17万条，同比增长58%。重点监测的11家地理信息企业提供位置服务次数日均达1.4万亿次，同比增长43%。全国测绘地理信息成果管理部门向社会提供各类测绘地理信息数字成果数据同比均有所增长，其中航空摄影成果需求最为旺盛。测绘地理信息公共服务能力虽持续提升，但存在的权威数据开放度不足、跨部门数据共享机制缺失、数据现势性差与更新滞后等不足，一定程度上制约了地理信息数据要素价值的最大化。

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　　2025年下半年我国自然资源要素供给形势展望及建议

　　随着我国一系列政策组合效应活力的不断释放，国民经济将持续保持总体平稳、稳中有进发展态势。同时，国际经贸形势等外部不稳定因素较多，国内大循环的内生动能还需不断曾强，经济持续回升向好的基础还需不断稳固。2025年下半年，自然资源系统要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持稳中求进工作总基调，完整准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，统筹国内经济工作和国际经贸斗争，把扩大内需、做强国内大循环摆到更加突出的位置，围绕推动构建房地产发展新模式、增强战略性矿产保障能力、激发地理信息要素活力，着力通过提升自然资源要素保障水平推动经济高质量发展。为此，提出以下建议。

　　5.1推动“存量空间”再次开发利用，促进“城市更新”机制驱动下的土地市场长效发展

　　目前，我国城镇化率为67.0%，仅为美国20世纪50年代水平，仍然具有城镇化发展期的成长优势，城市更新和改善性需求与日俱增，市场潜力大。在建设用地严控增量、减量供应的政策背景下，未来土地要素的配置将不可避免地转向“存量空间”的再开发与再利用。各级政府应实施建设用地“增存挂钩”等具体措施，严格执行对闲置超2年土地强制收回程序，优先保障保障性住房用地，推动存量建设用地盘活利用。推行“立体产权登记”制度，明确地下空间、空中连廊等三维权属，推进土地立体化利用、混合用途利用，按产业生命周期动态调整土地供应年限，打通政策堵点，以全面提升土地要素生产效率为目标，构建土地市场长效发展机制。

　　5.2加快建立优势战略性矿产资源全链条管理制度，促进矿业市场持续向好发展

　　尽快建立我国优势战略性矿产资源全链条管理制度，对危害国家安全的境外实体直接“断粮”“限供”，限制或禁止使用我国优势关键矿产的材料商、零部件商为其提供配套产品及服务。全链条扎紧篱笆，建立从矿产、技术到人才的全方位管控，严厉打击非法走私和转口贸易，防止出口管控失效。推动形成战略性矿产资源国家储备和市场储备协调互补机制，进一步优化生产总量控制制度，完善“中央主导—地方配合—企业参与”战略性矿产储备制度，加强国内外矿源建设，维持安全产能，稳定市场价格预期。探索与东盟、非洲联盟等签署多边框架协议，织密优势资源全球治理伙伴关系网络，拓展战略回旋空间。建立战略性矿产交易市场，发布我国优势战略性矿产行业重要价格讯息，促进合理的国际定价机制形成，谋求我国作为“战略卖家”应有的价格体系塑造权，努力推动战略性矿产资源优势向经济优势转化，逐步提升我国矿业行业利润率。

　　5.3加大政策支持下的技术创新力度，驱动测绘地理信息产业可持续发展

　　2025年5月自然资源部印发的《地理信息数据分类分级工作指南（试行）》，有助于摸清地理信息重要数据和核心数据底数，从而推动建立地理信息数据分类分级确权授权使用制度、培育数据流通交易体系，实现地理信息数据价值化、资产化与可信流通，进一步激活数据要素价值实现潜能。数据要素的资产化将提高产业内企业总资产价值和整体估值，吸引更多的投资者，产业经营压力大和融资困难等现实问题将持续缓解。《关于促进地理信息产业发展的意见》提出了“要完善以企业为主体的科技创新体系，着力推进关键核心技术研发，提升自主创新能力”“推动产业集群化、规模化发展”等要求。产业上下已认识到新兴产业发展将重构测绘地理信息服务模式，使其从传统的“数据提供者”转型为“空间智能服务商”。各级测绘地理信息主管部门和产业协会正加快研究出台相应措施，推动产业大企业将大量的生产要素、金融资源等汇聚起来，牵头组织成立企业创新联合体，加大在前沿地理空间技术的创新和建设投入力度，解决创新投入分散和重复问题，促进产学研融通创新，更好的应对全球竞争挑战。《政务数据共享条例》的发布，为政府牵头部门联动社会参与，构建地理信息数据要素保障体系，解决跨部门数据共享难，数据现势性差与更新滞后等不足提供了政策支撑。加快推进纵向整合省市县基础地理信息数据，横向加强与城乡建设、交通、能源等行业地理信息数据的共享与利用。鼓励社会力量积极参与构建新型基础测绘产品体系，研发融合自然资源、空间规划、生态环境等各类专题数据和社会、经济、人文等大量数据的综合性应用产品，不断提高测绘地理信息要素保障能力。

　　

　　出版信息

　　第一作者简介

　　高宇：男，汉族，北京人，副研究员，主要从事自然资源统计、信息化建设及资源资产政策研究工作。单位：自然资源部信息中心。

　　

　　通讯作者简介

　　李政：男，汉族，山西大同人，研究员，主要从事自然资源统计、形势分析及政策研究工作。单位：自然资源部信息中心。